Решение Верховного Суда РФ от 30.08.2000 № ГКПИ00-447

<О признании недействительными Положения об аудиторской деятельности в банковской системе Российской Федерации от 10.09.1997 № 64, утв. Приказом Банка России от 10.09.1997 № 02-391, и письма Банка России от 19.02.1997 № 412 «О Порядке составления и представления в Банк России аудиторского заключения по результатам проверки деятельности кредитной организации за 1996 год»>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ от 30 августа 2000 г. № ГКПИ 00-447

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в лице:

председательствующего -
судьи Верховного Суда РФ                       Хаменкова В.Б.,
единолично

    при секретаре                                  Бирюковой Е.Ю.,
    с участием прокурора                               Белан М.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ананьева Петра Сергеевича о признании недействительными Положения об аудиторской деятельности в банковской системе Российской Федерации от 10 сентября 1997 г. № 64, п. 3.3 «б» письма Банка России № 412 от 19.02.97 «О порядке составления и представления в Банк России аудиторского заключения по результатам проверки деятельности кредитной организации за 1996 год»,

Ананьев П.С. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с жалобой о признании недействительным Положения об аудиторской деятельности в банковской системе Российской Федерации от 10 сентября 1997 г. № 64, ссылаясь на нарушение Банком России порядка принятия данного нормативного правового акта и отсутствие его государственной регистрации. Он же просил признать недействительным п. 3.3 «б» письма Банка России № 412 от 19.02.97 «О порядке составления и представления в Банк России аудиторского заключения по результатам проверки деятельности кредитной организации за 1996 год», изданного с превышением полномочий, как не соответствующий Порядку составления аудиторского заключения о бухгалтерской отчетности, одобренному 9 февраля 1996 года Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте Российской Федерации.

В судебное заседание заявитель не явился, просил о рассмотрении дела в его отсутствие.

Представители Банка России Окорокова Н.Н. и Буданова И.Н., возражая против жалобы, ссылались на то, что оспариваемое Положение № 64 от 10.09.97 об аудиторской деятельности в банковской системе Российской Федерации непосредственно не затрагивает прав, свобод или обязанностей граждан и в государственной регистрации не нуждается, а письмо № 412 от 19.02.97 «О порядке составления и представления в Банк России аудиторского заключения по результатам проверки деятельности кредитной организации за 1996 год» не являлось нормативным правовым актом, носило временный характер и в настоящее время не действует. Просили о применении исковой давности.

Заслушав объяснения представителей заинтересованного лица, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, полагавшего жалобу Ананьева П.С. удовлетворить, суд находит данную жалобу обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Из представленных заявителем копий письма Банка России, определений арбитражного суда г. Москвы (л.д. 69-73) усматривается, что о нарушении его права заявителю стало известно в октябре 1999 года в связи с возникновением спора с Банком России о выдаче лицензии на осуществление банковского аудита, по поводу разрешения которого в декабре того же года он обратился в арбитражный суд. В связи с изменением им предмета иска и заявлением требований о признании недействительным Положения Центробанка № 64 от 10.09.97 определением от 04.04.2000 производство по делу прекращено за его неподведомственностью арбитражному суду. После чего 25.04.2000 Ананьев П.С. с тем же требованием обратился в Верховный Суд РФ.

Учитывая, что доводы заявителя о начале течения срока исковой давности подтверждены материалами дела и заинтересованным лицом не опровергнуты, принимая во внимание перерыв данного срока предъявлением заявителем иска в арбитражный суд, суд приходит к выводу об отсутствии пропуска срока исковой давности и считает право Ананьева П.С. подлежащим защите.

В соответствии с п. 10 Указа Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» № 763 от 23 мая 1996 г., п. п. 10, 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 1009 от 13 августа 1997 г., нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат государственной регистрации.

При нарушении указанного требования нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, не влекут правовых последствий и применяться не могут.

Аналогичное правило установлено и ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» № 394-1 от 2 декабря 1990 г., в соответствии с которым нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств.

То, что оспариваемое заявителем Положение № 64 от 10.09.97 об аудиторской деятельности в банковской системе Российской Федерации является нормативным правовым актом, вытекает из его содержания и Банком России не оспаривается.

Анализ норм данного Положения, содержащихся в п. п. 9 - 13, 20, 25, 26, 28 и др., определяющих круг претендентов (физических лиц) на квалификационный аттестат аудитора, предъявляемые к ним требования, устанавливающих их права и обязанности и т.д., позволяет суду сделать вывод о том, что принятый Банком России нормативный правовой акт непосредственно затрагивает права, свободы и обязанности граждан, включая заявителя, в связи с чем подлежал обязательной государственной регистрации.

Следовательно, из-за отсутствия последней обжалуемое заявителем Положение не может расцениваться как вступивший в силу нормативный правовой акт и влечь правовые последствия.

Доводы представителей банка о том, что Ананьев П.С. обратился в суд как предприниматель — аудитор и оспариваемое им Положение не нарушает его прав предпринимателя, не имеют правового значения, поскольку наличия непосредственной связи Положения с правами, свободами и обязанностями граждан, включая гражданские права и свободы заявителя, данные доводы не опровергают и обязательной в связи с этим государственной регистрации Положения не отменяют.

Кроме того, суд считает Положение № 64 принятым Банком России с превышением полномочий, предоставленных ему законом.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России издает нормативные акты по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Законом.

Среди функций, выполняемых Банком России в области аудиторской деятельности, п. 6 ст. 4 названного Федерального закона определена функция по выдаче и отзыву лицензий организаций, занимающихся аудитом кредитных организаций. Полномочий Банка по определению порядка проведения аттестаций и лицензирования Закон не содержит.

Согласно п. 5 Указа Президента РФ № 2263 от 22 декабря 1993 г. об утверждении Временных правил аудиторской деятельности в Российской Федерации (а также п. 20 самих Временных правил) обязанность по утверждению порядка аттестации и порядка лицензирования на право осуществления аудиторской деятельности по представлению Комиссии по аудиторской деятельности при Президенте РФ возложена на Правительство РФ.

Во исполнение Указа Президента РФ Постановлением Правительства РФ № 482 от 6 мая 1994 г. «Об утверждении нормативных документов по регулированию аудиторской деятельности в Российской Федерации» такие Порядки утверждены.

Из п. 6 названного Постановления, п. 4 утвержденного им Порядка проведения аттестации следует, что на Центральный банк РФ возложена лишь организация проведения аттестации по аудиту банков и кредитных учреждений, в связи с чем рекомендовано осуществить необходимые организационные мероприятия, что, по мнению суда, не может рассматриваться в качестве полномочий Банка России принимать нормативный акт об аудиторской деятельности в банковской системе.

Изложенное полностью соотносится с принятым 25 сентября 1998 г. Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 158-ФЗ, в соответствии со ст. 5 которого полномочия по определению порядка лицензирования, утверждению положений о лицензировании конкретных видов деятельности осуществляется Президентом РФ и Правительством РФ.

Согласно его ст. 6 указанные полномочия к полномочиям лицензирующих органов, коим в силу п. 5 Порядка выдачи лицензий на осуществление аудиторской деятельности (Постановление Правительства РФ № 482) является Банк России, не отнесены.

В соответствии с п. 2 упомянутых выше Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти... нормативные акты издаются последними в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Не названы такие формы и в числе нормативных актов Банка России, приведенных в п. 1 Порядка оформления нормативных документов Центрального банка Российской Федерации, утвержденного распоряжением от 14 января 1993 г. № 5, а также п. п. 1.5, 1.6 принятого 15 сентября 1997 г. Положения Банка России № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России», согласно которым нормативные акты Банка России издаются в формах указания, положения и инструкции и подписываются Председателем Банка России.

Изданное Банком России письмо № 412 от 19.02.97 ни одной из указанных выше форм нормативных актов не соответствует, подписано Первым заместителем Председателя Банка России, получившим такие полномочия лишь с внесением соответствующих изменений в Положение № 519 Указанием Банка России № 262-У от 24 июня 1998 г., в силу чего оно не может быть признано действительным, влекущим правовые последствия.

При наличии таких обстоятельств суд не находит возможным входить в обсуждение доводов заявителя о незаконности отдельных пунктов обжалуемого им акта.

Ссылки представителей банка на то, что данное письмо по своему характеру и содержанию не является нормативным актом, носило временный характер и в настоящее время не действует, являются необоснованными.

Содержание письма представляет собой систематизированную совокупность предписаний, устанавливающих порядок составления и представления в Банк России аудиторских заключений, обязательных для аудиторских фирм, аудиторов, кредитных организаций и рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации, что полностью соответствует признакам нормативного акта Банка России, определенным в п. 1.2 Положения № 519.

Кроме того, из п. 3 Порядка оформления нормативных документов Центрального банка Российской Федерации следует, что указаниям информационного (ненормативного) характера присваивается краткосрочный номер (содержащий календарный год издания документа либо литер краткосрочности «К»).

Долгосрочный номер присваивается документу, который имеет положения нормативного характера и действует до его отмены.

Как видно из материалов дела, оспариваемому письму присвоен долгосрочный номер. В заключительной части письма имеется указание на то, что с его изданием утрачивает силу ранее действовавшее письмо от 16 февраля 1996 г. № 239.

Представители банка в судебном заседании не отрицали, что такого акта, который содержал бы подобное указание в отношении письма № 412 от 19.02.97, нет.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 203, 231, 232, 239.7 ГПК РСФСР, Верховный Суд Российской Федерации

Заявление Ананьева П.С. о признании недействительными Положения об аудиторской деятельности в банковской системе Российской Федерации от 10 сентября 1997 г. № 64, п. 3.3 «б» письма Центрального банка Российской Федерации № 412 от 19.02.97 «О порядке составления и представления в Банк России аудиторского заключения по результатам проверки деятельности кредитной организации за 1996 год» удовлетворить.

Признать Положение об аудиторской деятельности в банковской системе Российской Федерации от 10 сентября 1997 г. № 64, письмо Центрального банка Российской Федерации № 412 от 19.02.97 «О порядке составления и представления в Банк России аудиторского заключения по результатам проверки деятельности кредитной организации за 1996 год» недействительными, не влекущими правовых последствий с момента их издания.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней со дня его вынесения в окончательной форме.

---