Решение Верховного Суда РФ от 05.05.2026 № АКПИ26-132

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании частично недействующим раздела V перечня видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями, утв. Распоряжением Правительства РФ от 16.11.2021 № 3214-р>

от 5 мая 2026 г. № АКПИ26-132

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Бугакова О.А.,

при секретаре Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению частного учреждения дополнительного профессионального образования «Национальный научно-исследовательский институт» о признании частично недействующим раздела V перечня видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2021 г. № 3214-р,

распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2021 г. № 3214-р (далее также — Распоряжение № 3214-р) утвержден перечень видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями (далее также — Перечень).

Распоряжение № 3214-р размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 17 ноября 2021 г. и опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 22 ноября 2021 г., № 47, ст. 7923.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 марта 2023 г. № 672-р (далее — Распоряжение № 672-р) утверждены изменения, которые внесены в Перечень; в частности, Перечень дополнен разделом V «Судебно-психиатрическая экспертиза», в котором в качестве вида судебной экспертизы, проводимой исключительно государственными судебно-экспертными организациями, указана судебно-психиатрическая экспертиза.

Распоряжение № 672-р размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 22 марта 2023 г. и опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 27 марта 2023 г., № 13, ст. 2342.

Частное учреждение дополнительного профессионального образования «Национальный научно-исследовательский институт» (далее также — ЧУДПО «Национальный научно-исследовательский институт») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании раздела V Перечня не действующим в части, устанавливающей проведение судебно-психиатрической экспертизы по гражданским и административным делам исключительно государственными судебно-экспертными организациями, ссылаясь на его несоответствие статьям 8, 19, части 1 статьи 34, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), статье 79 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее также — ГПК РФ), статье 77 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также — КАС РФ). Считает, что оспариваемый акт содержит нормы, запрещающие участие независимых экспертов в производстве судебно-психиатрических экспертиз по гражданским и административным делам, ограничивая тем самым право лиц на осуществление профессиональной деятельности. Содержание раздела V Перечня фактически исключает возможность проведения судебно-психиатрических экспертиз по гражданским и административным делам вне государственных судебно-экспертных учреждений, что лишает негосударственных экспертов права на свободное распоряжение своими способностями к труду и осуществление предпринимательской деятельности.

По мнению административного истца, процессуальное законодательство содержит достаточные гарантии прав участвующих в деле лиц при назначении судебно-психиатрической экспертизы, а установленные Распоряжением № 672-р меры, направленные на решение проблемы недобросовестности негосударственных экспертов, избыточны и не отвечают целям правового регулирования.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что является негосударственной судебно-экспертной организацией, осуществляющей медицинскую деятельность на основании соответствующей лицензии, предусматривающей право на проведение медицинских экспертиз, в том числе судебно-медицинской экспертизы и экспертизы качества медицинской помощи, а также право на проведение медицинского освидетельствования, в частности психиатрического освидетельствования. Полагает, что оспариваемое положение создает дискриминационные условия для осуществления административным истцом экспертной деятельности в указанной области.

Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручил представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству юстиции Российской Федерации (поручение от 28 марта 2026 г. № ДГ-П4-10459), в письменных возражениях на административное исковое заявление указавшему, что Перечень и Распоряжение № 3214-р изданы Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий в соответствии с требованиями законодательства, не нарушают прав и законных интересов административного истца. Кроме того, административным истцом пропущен срок обращения в суд с заявленными требованиями.

Представитель административного истца Д. поддержал доводы уточненного административного искового заявления, просил его удовлетворить.

Представители Правительства Российской Федерации С., Н. административный иск не признали, просили в его удовлетворении отказать.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В силу статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации (часть 2). Акты Правительства Российской Федерации вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если такими актами не предусмотрен иной порядок их вступления в силу (часть 5). Акты Правительства Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (часть 6).

Правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве определяет Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о государственной судебно-экспертной деятельности). Этим же законом в преамбуле установлено, что производство судебной экспертизы с учетом особенностей отдельных видов судопроизводства регулируется соответствующим процессуальным законодательством Российской Федерации.

В статье 41 указанный федеральный закон закрепил право Правительства Российской Федерации устанавливать перечень видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями.

Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, Правительство Российской Федерации издало Распоряжение № 3214-р, утвердившее Перечень, а впоследствии и Распоряжение № 672-р, дополнившее Перечень разделом V.

Распоряжения № 3214-р и 672-р официально опубликованы в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, распоряжения № 3214-р и 672-р изданы Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий и в соответствии с требованиями законодательства к процедуре принятия, опубликования и вступления в силу.

Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2022 г. № АКПИ22-93, от 20 марта 2024 г. № АКПИ23-1168.

На основании статьи 1 Федерального закона о государственной судебно-экспертной деятельности государственная судебно-экспертная деятельность осуществляется в процессе судопроизводства государственными судебно-экспертными учреждениями и государственными судебными экспертами, состоит в организации и производстве судебной экспертизы.

Задачей государственной судебно-экспертной деятельности является оказание содействия судам, судьям, органам дознания, лицам, производящим дознание, следователям в установлении обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу, посредством разрешения вопросов, требующих специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла (статья 2 Федерального закона о государственной судебно-экспертной деятельности).

В силу статьи 3 указанного федерального закона правовую основу государственной судебно-экспертной деятельности составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательство Российской Федерации о таможенном деле, Налоговый кодекс Российской Федерации, законодательство в сфере охраны здоровья, данный федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, на которые возложены функции по организации и (или) производству экспертизы в целях осуществления судопроизводства в Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального государственного органа, осуществляющего в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства.

Статья 41 Федерального закона о государственной судебно-экспертной деятельности определяет, в частности, что в соответствии с нормами процессуального законодательства Российской Федерации судебная экспертиза может производиться вне государственных судебно-экспертных учреждений лицами, обладающими специальными знаниями в области науки, техники, искусства или ремесла, но не являющимися государственными судебными экспертами (часть первая); при этом Правительство Российской Федерации может устанавливать перечень видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями (часть третья).

Приведенные в статье 41 названного федерального закона нормативные положения действуют во взаимосвязи с иными положениями этого же федерального закона, в том числе закрепляющими задачи и принципы государственной судебно-экспертной деятельности (статьи 2, 4 - 8), профессиональные и квалификационные требования, предъявляемые к эксперту (статья 13), его обязанности (статья 16), а также требования к заключению эксперта и его содержанию (статья 25).

Исходя из положений статьи 9 Федерального закона о государственной судебно-экспертной деятельности, статьи 79 ГПК РФ, частей 1 и 2 статьи 77 КАС РФ судебная экспертиза предполагает проведение исследований и дачу заключения экспертом по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла. С учетом характера рассматриваемого судом спора и конкретных обстоятельств каждого дела вид назначаемой экспертизы, профессиональные и квалификационные требования к эксперту, проверка наличия у него специальных знаний в области предмета экспертизы, а также проверка сведений о его образовании, специальности, стаже работы, занимаемой должности и круг вопросов, которые ставятся перед экспертом или экспертным учреждением, определяет исключительно суд, которому принадлежит право назначения судебной экспертизы.

Федеральный закон о государственной судебно-экспертной деятельности, закрепив в статье 41 возможность проведения судебных экспертиз вне государственных судебно-экспертных учреждений лицами, не являющимися государственными судебными экспертами, в этой же статье предусмотрел, что отдельные виды экспертиз могут проводиться исключительно государственными судебно-экспертными организациями.

Следовательно, ограничение на проведение отдельных видов экспертиз государственными судебно-экспертными организациями установлено непосредственно федеральным законодателем. При этом Правительству Российской Федерации предоставлено право определить виды этих экспертиз.

Согласно статье 14 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» судебно-психиатрическая экспертиза по уголовным, гражданским и административным делам производится по основаниям и в порядке, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

На основании статьи 283 ГПК РФ судья в порядке подготовки к судебному разбирательству дела о признании гражданина недееспособным при наличии достаточных данных о психическом расстройстве гражданина назначает для определения его психического состояния судебно-психиатрическую экспертизу.

В случае, предусмотренном пунктом 3 статьи 29 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), суд на основании соответствующего заключения судебно-психиатрической экспертизы принимает решение о признании гражданина дееспособным. На основании решения суда отменяется установленная над ним опека (часть 2 статьи 286 ГПК РФ).

Согласно абзацу третьему пункта 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 июня 2008 г. № 11 «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству» во всех случаях, когда по обстоятельствам дела необходимо выяснить психическое состояние лица в момент совершения им определенного действия, должна быть назначена судебно-психиатрическая экспертиза, например, при рассмотрении дел о признании недействительными сделок по мотиву совершения их гражданином, не способным понимать значение своих действий или руководить ими (статья 177 ГК РФ), а также в тех случаях, когда назначение экспертизы предусмотрено законом, в частности, по делам о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства (статья 283 ГПК РФ) и о признании его дееспособным в случае выздоровления или значительного улучшения состояния здоровья (часть 2 статьи 286 ГПК РФ).

В соответствии со статьей 196 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации назначение и производство судебной экспертизы обязательно, если необходимо установить: психическое или физическое состояние подозреваемого, обвиняемого, когда возникает сомнение в его вменяемости или способности самостоятельно защищать свои права и законные интересы в уголовном судопроизводстве, в том числе его нуждаемость в лечении в стационарных условиях; психическое состояние подозреваемого, обвиняемого в совершении в возрасте старше восемнадцати лет преступления против половой неприкосновенности несовершеннолетнего, не достигшего возраста четырнадцати лет, для решения вопроса о наличии или об отсутствии у него расстройства сексуального предпочтения (педофилии); психическое или физическое состояние подозреваемого, обвиняемого, когда имеются основания полагать, что он является больным наркоманией; психическое или физическое состояние потерпевшего, когда возникает сомнение в его способности правильно воспринимать обстоятельства, имеющие значение для уголовного дела, и давать показания (пункты 3, 3.1, 3.2, 4).

Таким образом, гражданские, административные и уголовные дела, по которым назначается судебно-психиатрическая экспертиза, связаны с изменением гражданско-правового и уголовно-правового статуса гражданина; кроме этого, они имеют высокую социальную значимость для самого гражданина, окружающих его лиц и общества в целом и прежде всего направлены на обеспечение законности, прав и свобод человека и гражданина.

Законодатель, определяя компетенцию Правительства Российской Федерации в области здравоохранения, в области обеспечения законности, прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступностью, Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» возложил на Правительство Российской Федерации полномочия по принятию мер по реализации прав граждан на охрану здоровья (пункт 2 статьи 16), по участию в выработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства и осуществлению мер по обеспечению законности, прав и свобод человека и гражданина, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями (пункты 1, 2 статьи 23).

Правительство Российской Федерации с учетом возложенных на него полномочий и обязанностей, а также приведенных положений Федерального закона о государственной судебно-экспертной деятельности в целях обеспечения законности, прав и свобод граждан приняло решение о проведении судебно-психиатрических экспертиз в государственных судебно-экспертных организациях, включив данный вид экспертизы в раздел V Перечня.

Как указал в судебном заседании представитель Правительства Российской Федерации, данное решение принято на заседании Правительственной комиссии по координации судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации (пункт 1 раздела II протокола от 31 октября 2022 г. № 5/зг), являющейся в соответствии с Положением о Правительственной комиссии по координации судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2018 г. № 1502, координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и государственных органов в целях формирования единой государственной политики и совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере судебно-экспертной деятельности.

Ссылка административного истца на то, что указанным решением Правительственной комиссии по координации судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации было рекомендовано включить в перечень видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями, судебно-психиатрические экспертизы только по гражданским делам по заявлениям о признании гражданина недееспособным, дееспособным, ограниченно дееспособным, не отменяет право Правительства Российской Федерации в соответствии с частью 3 статьи 41 Федерального закона о государственной судебно-экспертной деятельности принять иное решение.

Также суд учитывает, что изложение раздела V Перечня в оспариваемой редакции явилось следствием соблюдения процедуры согласования проекта оспариваемого перечня с федеральными органами исполнительной власти в соответствии с пунктом 57 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, в частности с Министерством здравоохранения Российской Федерации.

Доводы административного истца о несоответствии Перечня в оспариваемой части Федеральному закону от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон об основах охраны здоровья граждан), а также приказу Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29 апреля 2025 г. № 263н «Об утверждении Порядка проведения судебно-психиатрической экспертизы» (далее — Порядок проведения судебно-психиатрической экспертизы) являются несостоятельными.

Федеральный закон об основах охраны здоровья граждан определяет медицинскую деятельность как профессиональную деятельность, в том числе по проведению медицинских экспертиз (пункт 10 статьи 2).

Согласно статье 58 названного федерального закона медицинской экспертизой является проводимое в установленном порядке исследование, направленное на установление состояния здоровья гражданина, в целях определения его способности осуществлять трудовую или иную деятельность, а также установления причинно-следственной связи между воздействием каких-либо событий, факторов и состоянием здоровья гражданина; в числе видов медицинской экспертизы обозначена судебно-психиатрическая экспертиза.

В силу статьи 62 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан судебно-психиатрическая экспертиза проводится в целях установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу, в медицинских организациях экспертами в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной судебно-экспертной деятельности. Порядок проведения судебно-психиатрической экспертизы устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 1 Порядка проведения судебно-психиатрической экспертизы судебно-психиатрическая экспертиза проводится медицинскими организациями и иными организациями, имеющими лицензию на осуществление медицинской деятельности, включающую работы (услуги) по амбулаторной судебно-психиатрической экспертизе и (или) стационарной судебно-психиатрической экспертизе, подведомственными федеральным органам исполнительной власти и исполнительным органам субъектов Российской Федерации.

Административный истец к указанным организациям не относится, а его доводы сводятся к несогласию с правовым регулированием, установленным Федеральным законом о государственной судебно-экспертной деятельности, предоставляющим Правительству Российской Федерации возможность устанавливать перечень видов судебных экспертиз, проводимых государственными судебно-экспертными организациями.

По сути, заявляя о нецелесообразности проведения судебно-психиатрической экспертизы по гражданским и административным делам исключительно государственными судебно-экспертными организациями, административный истец фактически ставит вопрос о внесении надлежащих, по его мнению, изменений в раздел V Перечня. Однако решение этого вопроса относится к дискреционным полномочиям Правительства Российской Федерации.

Утверждение административного истца о противоречии раздела V Перечня в оспариваемой части Конституции Российской Федерации, Закону о защите конкуренции лишено правовых оснований, поскольку оспариваемое положение не содержит запретов на свободное распоряжение негосударственными экспертами своих способностей к труду и не устанавливает ограничений, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, не нарушает прав и законных интересов административного истца и не создает препятствий к их осуществлению.

Учитывая, что Распоряжения № 3214-р и 672-р изданы полномочным органом с соблюдением установленного порядка, прав и законных интересов административного истца не нарушают, оснований для удовлетворения его требований не имеется.

Согласно части 1 статьи 219 КАС РФ, если названным кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации или иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

В силу части 1 статьи 95 КАС РФ лицам, пропустившим установленный названным кодексом процессуальный срок по причинам, признанным судом уважительными, пропущенный срок может быть восстановлен.

Согласно Уставу ЧУДПО «Национальный научно-исследовательский институт» (далее — Устав) целью деятельности данного учреждения является осуществление образовательной деятельности по образовательным программам дополнительного профессионального образования, в том числе: содействие в организации осуществления негосударственной судебно-экспертной деятельности, включающей организацию и производство судебных экспертиз, научно-методическое, информационное и кадровое обеспечение экспертиз, а также проведение научных исследований в соответствующей сфере (пункт 2.1.6); судебно-экспертная деятельность (пункт 2.5.16).

Решение о государственной регистрации ЧУДПО «Национальный научно-исследовательский институт» принято Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Москве 18 августа 2025 г., сведения о государственной регистрации некоммерческой организации внесены в Единый государственный реестр юридических лиц 20 августа 2025 г.

Представленная административным истцом лицензия на осуществление медицинской деятельности № Л041-01137-77/04029266 от 19 декабря 2025 г., выданная Департаментом здравоохранения г. Москвы, не предусматривает право на выполнение работ (оказание услуг) по проведению судебно-психиатрической экспертизы.

С настоящим административным исковым заявлением ЧУДПО «Национальный научно-исследовательский институт» обратилось в суд 13 февраля 2026 г., то есть по истечении трех месяцев со дня, когда Перечень в оспариваемой части начал затрагивать права административного истца, закрепившего в Уставе цели деятельности учреждения.

Доводы административного истца о том, что Распоряжение № 3214-р, утвердившее Перечень, является нормативным правовым актом и требование о признании его недействующим подлежит рассмотрению по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует признать несостоятельными, так как они основаны на неправильном толковании норм права и содержания оспариваемого акта, не имеющего нормативного характера, а также не обладающего нормативными свойствами.

Обстоятельств, объективно препятствовавших в течение столь длительного времени обратиться в суд с административным иском, административный истец не указывает и доказательств их наличия не приводит.

Следовательно, предусмотренный частью 1 статьи 219 КАС РФ срок на обращение с указанным административным исковым заявлением пропущен административным истцом без уважительных причин, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении его административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления частного учреждения дополнительного профессионального образования «Национальный научно-исследовательский институт» о признании частично недействующим раздела V перечня видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2021 г. № 3214-р, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---