Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.04.2025 № АКПИ25-97

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пп. «а», «в» п. 4 Положения о лицензировании деятельности по оказанию услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, утв. постановлением Правительства РФ от 20.03.2024 № 337>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Бугакова О.А., Кириллова В.С.,

при секретаре Т.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Дез-Гарант» о признании частично недействующими подпунктов «а», «в» пункта 4 Положения о лицензировании деятельности по оказанию услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 марта 2024 г. № 337,

постановлением Правительства Российской Федерации от 20 марта 2024 г. № 337 (далее также — Постановление № 337) утверждено Положение о лицензировании деятельности по оказанию услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее также — Положение).

Положение устанавливает порядок лицензирования деятельности по оказанию услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (пункт 1).

Пункт 4 Положения закрепляет лицензионные требования, предъявляемые к соискателю лицензии на осуществление лицензируемой деятельности, в том числе: наличие на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений и (или) помещений (за исключением жилых помещений в соответствии с пунктом 8 статьи 3 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании) и со статьей 16 Жилищного кодекса Российской Федерации), в том числе используемых для приготовления и хранения дезинфекционных средств (далее — производственный объект); при отсутствии зданий, строений, сооружений и (или) помещений, необходимых для хранения дезинфекционных средств, — наличие договора на осуществление хранения дезинфекционных средств в иных организациях (подпункт «а»); до 1 сентября 2025 г. — наличие у юридического лица — соискателя лицензии в штате не менее одного работника, имеющего высшее образование и прошедшего профессиональную подготовку (переподготовку) или повышение квалификации по дезинфектологии. После 1 сентября 2025 г. обязательно наличие не менее одного работника, имеющего высшее медицинское или биологическое образование и прошедшего профессиональную подготовку (переподготовку) или повышение квалификации по дезинфектологии. Соискатель лицензии (лицензиат) может иметь других работников (работника), прошедших профессиональное обучение по профессии (должности) «Дезинфектор» (вне зависимости от базового образования) или профессиональную переподготовку (повышение квалификации) по специальности «Дезинфекционное дело» при наличии среднего профессионального образования (подпункт «в»).

Общество с ограниченной ответственностью «Дез-Гарант» (далее также — Общество), осуществляющее деятельность по дезинфекции и дератизации, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими подпункта «а» пункта 4 Положения — в той части, в которой он обязывает соискателя лицензии иметь в собственности или на ином законном основании здания, строения, сооружения и (или) помещения, используемые для приготовления дезинфекционных средств, в случаях, когда деятельность соискателя лицензии не связана с приготовлением дезинфекционных средств, и подпункта «в» пункта 4 Положения — в части обязанности соискателя лицензии иметь в штате не менее одного работника, имеющего высшее медицинское или биологическое образование и прошедшего профессиональную подготовку (переподготовку) или повышение квалификации по дезинфектологии, ссылаясь на их несоответствие статьям 4, 6, 7 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях» (далее — Закон об обязательных требованиях), статье 76 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании).

В обоснование своих требований Общество указывает на предусмотренное действующим законодательством право лицензиата приобретать и использовать готовые дезинфекционные средства, а также осуществлять лицензируемую деятельность по адресу объекта (выездные работы), что предполагает приготовление рабочих растворов (концентрированных дезинфекционных средств) непосредственно перед применением у заказчика. В связи с этим обязанность иметь на праве собственности или ином законном основании здания, строения, сооружения и (или) помещения должна быть обусловлена наличием реальной необходимости приготовления дезинфекционных средств. Административный истец также полагает, что специалисты с высшим медицинским или биологическим образованием не имеют прямого отношения к лицензируемой деятельности по дезинфекции, дезинсекции и дератизации, поскольку Закон об образовании не устанавливает каких-либо ограничений в виде специализации высшего образования (медицинское, биологическое) в целях получения дополнительного образования, а Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 492-ФЗ «О биологической безопасности в Российской Федерации» не соотносит напрямую деятельность биологических работников и лицензируемую деятельность. По мнению административного истца, в оспариваемой части Положение не соответствует принципам обоснованности, правовой определенности и исполнимости, закрепленным в Законе об обязательных требованиях, не учитывает специфику деятельности соискателя лицензии и устанавливает избыточные требования.

Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (поручение от 5 марта 2025 г. № ДГ-П12-7376), в письменных возражениях на административный иск указавшей, что Постановление № 337 издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, утвержденное им Положение в оспариваемой части соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Представитель административного истца П. в судебном заседании настаивал на удовлетворении заявленного требования.

В судебном заседании представитель Правительства Российской Федерации К. поддержала правовую позицию, изложенную в письменных возражениях, просила отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., объяснения представителей сторон, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Полномочия Правительства Российской Федерации как исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьей 5 которого закреплено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

Пункт 2 части 1 статьи 5 Закона о лицензировании к полномочиям Правительства Российской Федерации в области лицензирования относит утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности и принятие нормативных правовых актов по вопросам лицензирования.

Согласно части 1 статьи 8 названного федерального закона лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Как следует из пункта 59 части 1 статьи 12 Закона о лицензировании, деятельность по оказанию услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения подлежит лицензированию.

Во исполнение требований федерального законодателя Правительство Российской Федерации Постановлением № 337 утвердило Положение.

В соответствии с требованиями пунктов 3 - 5 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851, проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по оказанию услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» 30 апреля 2020 г. был размещен на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с изложением в паспорте проекта информации, относящейся к его разработке, в том числе о проведении общественного обсуждения с 14 по 27 июля 2023 г. и независимой антикоррупционной экспертизы с 13 по 19 июня 2023 г.

Названный проект первоначально получил отрицательное заключение Министерства экономического развития Российской Федерации (далее — Минэкономразвития России) об оценке регулирующего воздействия (письмо Минэкономразвития России от 1 сентября 2023 г. № 31715-АХ/Д26и).

Доработанный с учетом замечаний проект нормативного правового акта согласован Минэкономразвития России в представленной редакции (письмо Минэкономразвития России от 15 февраля 2024 г. № 4979-АХ/Д24и).

Нормативный правовой акт размещен 20 марта 2024 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http//www.pravo.gov.ru) и опубликован 25 марта 2024 г. в Собрании законодательства Российской Федерации.

Процедура издания, введения в действие и опубликования нормативного правового акта соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, Положение утверждено Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы, процедуры принятия и порядка введения в действие.

Доводы административного истца о несоответствии подпункта «а» пункта 4 Положения в той части, в которой он обязывает соискателя лицензии иметь в собственности или на ином законном основании здания, строения, сооружения и (или) помещения, используемые для приготовления дезинфекционных средств, в случаях, когда деятельность соискателя лицензии не связана с приготовлением дезинфекционных средств, и подпункта «в» пункта 4 Положения в части обязанности соискателя лицензии иметь в штате не менее одного работника, имеющего высшее медицинское или биологическое образование и прошедшего профессиональную подготовку (переподготовку) или повышение квалификации по дезинфектологии, Закону об обязательных требованиях и Закону об образовании основаны на неправильном толковании норм материального права и подлежат отклонению.

Согласно части 1 статьи 6 Закона об обязательных требованиях необходимыми условиями установления обязательных требований являются наличие риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, на устранение которого направлено установление обязательных требований, и возможность и достаточность установления обязательных требований в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей.

Как следует из содержания статьи 2 Закона о лицензировании, лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности (часть 1).

В силу статьи 8 указанного федерального закона лицензионные требования могут включать в себя требования к деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования (часть 2); в перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены: наличие у соискателя лицензии и лицензиата производственных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, предусматривающем право владения и право пользования, или в случаях, установленных положением о лицензировании конкретного вида деятельности, право пользования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности (пункты 1 части 3).

Санитарно-эпидемиологические требования — обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний, устанавливаются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами (абзац десятый статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и осуществлению дезинфекционной, дератизационной и дезинсекционной деятельности регламентированы разделом III санитарных правил и норм СанПиН 3.3686-21 «Санитарно-эпидемиологические требования по профилактике инфекционных болезней», утвержденных и введенных в действие постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 г. № 4 (далее — Санитарные правила и нормы).

Согласно пункту 79 Санитарных правил и норм дезинфекционная деятельность предусматривает организацию и осуществление работ и услуг, включающих борьбу с патогенными микроорганизмами, возбудителями инвазионных болезней, грызунами и их эктопаразитами, кровососущими членистоногими и другими насекомыми, имеющими медицинское значение, разработку, испытание, производство, хранение, транспортирование, реализацию, применение, уничтожение и утилизацию средств, оборудования, материалов для дезинфекции, предстерилизационной очистки, стерилизации, дезинсекции, дезинвазии, дератизации, отпугивания, а также контроль за этими работами и услугами.

Деятельность, связанная с использованием дезинфекционных средств, включает: приготовление, хранение, транспортировку, реализацию, применение средств, оборудования и материалов для дезинфекции, стерилизации, дезинсекции, дератизации, уничтожение дезинфекционных средств, контроль за эффективностью дезинфекционных средств и безопасным их применением, а также за проведением дезинфекционных мероприятий и их эффективностью (пункт 81 Санитарных правил и норм).

Пункт 85 Санитарных правил и норм предписывает хранить дезинфекционные средства в таре (упаковке) поставщика (производителя) с этикеткой в условиях, регламентированных документами на каждое средство, в специально предназначенных помещениях, до 10 кг — в местах, недоступных для их несанкционированного использования.

Как следует из содержания приведенных предписаний к организации и осуществлению дезинфекционной, дератизационной и дезинсекционной деятельности, установленных Санитарными правилами и нормами, данный вид деятельности предусматривает обращение с опасными химическими веществами (ядами), что при некачественном проведении может повлечь нанесение ущерба жизни и здоровью человека, а также риск распространения инфекционных заболеваний.

Следовательно, с учетом описанных особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности предусмотренное подпунктом «а» пункта 4 Положения лицензионное требование о наличии на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений и (или) помещений, в том числе используемых для приготовления и хранения дезинфекционных средств, является обоснованным и согласуется с принципами установления и оценки применения обязательных требований, закрепленными в статье 4 Закона об обязательных требованиях.

Приведенное лицензионное требование является общим для соискателей лицензии в отношении названной деятельности, связанной с использованием дезинфекционных средств, включающей в том числе их приготовление, в связи с чем специфика работы отдельных соискателей лицензии и лицензиатов, использующих только готовые к непосредственному использованию средства, не исключает обоснованности такого требования.

Кроме того, из буквального толкования подпункта «а» пункта 4 Положения следует, что лицензионное требование о наличии на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений и (или) помещений связано не только с необходимостью приготовления и хранения дезинфекционных средств, но также оно обусловлено их использованием для иных производственных целей (например, для хранения оборудования, специальной одежды, для их обеззараживания).

Оспариваемое административным истцом лицензионное требование об обязательности наличия после 1 сентября 2025 г. не менее одного работника, имеющего высшее медицинское или биологическое образование и прошедшего профессиональную подготовку (переподготовку) или повышение квалификации по дезинфектологии (абзац второй подпункта «в» пункта 4 Положения), соответствует действующему правовому регулированию в области лицензирования, поскольку согласно пункту 2 части 3 статьи 8 Закона о лицензировании в перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены в том числе требования о наличии у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и (или) имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности.

Лицензионное требование о наличии в штате юридического лица — соискателя лицензии лица, имеющего высшее медицинское или биологическое образование, обусловлено необходимостью наличия специальных знаний, компетенций в сфере охраны здоровья человека и в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, направлено на обеспечение безопасности работ и услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации, что соотносится с предусмотренными частью 1 статьи 6 Закона об обязательных требованиях необходимыми условиями установления обязательных требований.

Статье 76 Закона об образовании, регулирующей порядок дополнительного профессионального образования, подпункт «в» пункта 4 Положения не противоречит.

Вопреки доводам административного истца оспариваемые положения согласуются с принципами установления и оценки применения обязательных требований, закрепленными Законом об обязательных требованиях, направлены на исключение неблагоприятных рисков, связанных с осуществлением деятельности по оказанию услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, и не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца в указанном им аспекте.

Положение издано уполномоченным органом в установленном порядке и в пределах предоставленных полномочий, в оспариваемой части отвечает критерию правовой определенности норм и не допускает их произвольного толкования, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Дез-Гарант» о признании частично недействующими подпунктов «а», «в» пункта 4 Положения о лицензировании деятельности по оказанию услуг по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 марта 2024 г. № 337, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---