Решение Верховного Суда РФ от 29.01.2026 № АКПИ25-901

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими Приказа Ростехнадзора № 352, Минэнерго России № 785 от 15.09.2020 «О признании не подлежащими применению Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго России 29 апреля 1992 г. и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. № 9» и Приказа Ростехнадзора № 452, Минэнерго России № 1458 от 23.12.2021 «О внесении изменения в приказ Ростехнадзора и Минэнерго России от 15 сентября 2020 г. № 352/785»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Бугакова О.А.,

при секретаре Т.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б.А., Б.С. о признании недействующими приказов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерства энергетики Российской Федерации от 15 сентября 2020 г. № 352/785 «О признании не подлежащими применению Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго России 29 апреля 1992 г. и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. № 9», от 23 декабря 2021 г. № 452/1458 «О внесении изменения в приказ Ростехнадзора и Минэнерго России от 15 сентября 2020 г. № 352/785»,

15 сентября 2020 г. Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее также — Ростехнадзор) и Министерством энергетики Российской Федерации (далее также — Минэнерго России) на основании пунктов 6, 25 статьи 105 и пункта 1 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также — ЗК РФ) и приведения в соответствие с законодательством Российской Федерации издан приказ № 352/785 «О признании не подлежащими применению Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго России 29 апреля 1992 г. и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. № 9» (далее также — Приказ № 352/785), из абзаца второго которого следует: «Считать не подлежащими применению Правила охраны магистральных трубопроводов, утвержденные заместителем Министра топлива и энергетики России А.Т. Шаталовым 29 апреля 1992 г. и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. № 9, с 1 января 2022 г.».

23 декабря 2021 г. Ростехнадзором и Минэнерго России издан приказ № 452/1458 «О внесении изменения в приказ Ростехнадзора и Минэнерго России от 15 сентября 2020 г. № 352/785» (далее также — Приказ № 452/1458), которым внесены изменения в абзац второй Приказа № 352/785, в результате чего указанный абзац изложен в следующей редакции: «Считать не подлежащими применению Правила охраны магистральных трубопроводов, утвержденные заместителем Министра топлива и энергетики России А.Т. Шаталовым 29 апреля 1992 г. и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. № 9, со дня вступления в силу постановлений Правительства Российской Федерации об утверждении положений об охранных зонах трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов), принятие которых предусмотрено пунктом 1 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации».

Таким образом, на момент рассмотрения настоящего административного дела Приказ № 352/785 действует в редакции изменений, внесенных Приказом № 452/1458.

Б.А., Б.С. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Приказа № 352/785, Приказа № 452/1458, ссылаясь на их противоречие статьям 15, 35, 40, 46, 55 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), статьям 56.3, 87 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 3, 4, 6 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — Закон о промышленной безопасности), пункту 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 763), как принятых с нарушением установленной для нормативных правовых актов процедуры издания, введения в действие и опубликования.

Административные истцы полагают, что оспариваемые приказы распространяют действие не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных заместителем Министра топлива и энергетики России 29 апреля 1992 г. и постановлением Государственного комитета по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному надзору при Президенте Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. № 9 (далее — Правила охраны магистральных трубопроводов), на неопределенный срок, чем воспроизводят их пороки, создают неправовое основание ограничения прав административных истцов, связанных с владением и пользованием земельным участком, а также возведенным на нем жилым домом, расположенными в зоне минимально допустимых расстояний от магистрального нефтепродуктопровода.

Административные ответчики Ростехнадзор и Минэнерго России, заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменных возражениях и отзыве на административный иск указали, что оспариваемые приказы изданы федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий. Как акты, признающие утратившим силу ранее действующий акт, не проходивший государственную регистрацию, они не подлежали представлению в Минюст России для государственной регистрации, в связи с чем не подлежали обязательному официальному опубликованию. Оспариваемые приказы не противоречат действующему законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административных истцов в указанных ими аспектах.

Административные истцы и их представитель, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились. В удовлетворении ходатайства административных истцов об отложении судебного разбирательства отказано.

Представители Ростехнадзора — Д.Т., Минэнерго России — Д.Р. поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию, просили отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Минюст России письменно заявил ходатайство о рассмотрении административного дела без участия своего представителя.

Изучив доводы административного искового заявления, выслушав представителей административных ответчиков, изучив доводы заинтересованного лица, проверив оспариваемые приказы на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с Положением о Министерстве энергетики Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 мая 2008 г. № 400 (далее — Положение № 400), Минэнерго России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки (абзац первый пункта 1).

Минэнерго России осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 3 Положения № 400); на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (подпункт 4.2.15 пункта 4.2 Положения № 400).

Минэнерго России возглавляет Министр, который издает приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности Министерства — приказы ненормативного характера (подпункт 9.10 пункта 9 Положения № 400).

В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401 (далее — Положение № 401), Ростехнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также является органом государственного регулирования промышленной безопасности (абзацы первый, четвертый пункта 1).

Ростехнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения № 401), на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты, в частности федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности (подпункты 5.2.2, 5.2.2.16(1) пункта 5 Положения № 401).

Ростехнадзор возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации (пункт 8 Положения № 401).

Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 342-ФЗ) Земельный кодекс Российской Федерации дополнен главой XIX, регулирующей цели установления зон с особыми условиями использования территорий, их виды, порядок и последствия установления, изменения, прекращения существования (статьи 104 - 107 ЗК РФ).

Пунктами 6, 25 статьи 105 ЗК РФ предусмотрена возможность установления видов зон с особыми условиями использования территорий, в частности охранной зоны трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, трубопроводов для продуктов переработки нефти и газа, аммиакопроводов), зоны минимальных расстояний до магистральных или технологических трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, трубопроводов для продуктов переработки нефти и газа, аммиакопроводов).

Из пункта 1 статьи 106 ЗК РФ следует, что Правительство Российской Федерации утверждает положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, за исключением зон с особыми условиями использования территорий, которые возникают в силу федерального закона (водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны объектов культурного наследия).

Тем самым в силу федерального закона утверждение положения об охранных зонах трубопроводов и положения о зонах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации.

На момент рассмотрения данного административного дела такие положения (в отношении трубопроводов (нефтепродуктопроводов) Правительством Российской Федерации не утверждены.

В соответствии с частью 16 статьи 26 Закона № 342-ФЗ до 1 марта 2031 г. установление, изменение или прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий (за исключением случаев, если иное не предусмотрено федеральным законом или если Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции данного федерального закона) утверждено положение о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида) осуществляется в порядке, установленном до дня официального опубликования этого федерального закона, с учетом особенностей, установленных частями 16.2 и 16.3 данной статьи. Установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации до дня вступления в силу положения, утвержденного в соответствии с пунктом 1 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации, порядок установления, изменения или прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий действует до дня вступления в силу указанного положения, но не позднее 1 марта 2031 г. Указанная норма Закона № 342-ФЗ в редакции Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 455-ФЗ предусматривала срок до 1 января 2022 г.

Таким образом, в силу приведенной нормы Закона № 342-ФЗ до утверждения Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 106 ЗК РФ соответствующего положения правовой режим и порядок установления охранных зон трубопроводов определяются в том числе Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными в апреле 1992 г., введенными, как следует из их пункта 1.1, в целях обеспечения сохранности, создания нормальных условий эксплуатации и предотвращения несчастных случаев на магистральных трубопроводах, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы, сжиженные углеводородные газы, нестабильный бензин и конденсат.

Названные правила предметом рассмотрения настоящего административного дела не являются.

Вместе с тем действовавшее на момент их утверждения законодательство не предусматривало государственную регистрацию в Минюсте России и официальное опубликование актов, издаваемых министерствами и иными федеральными органами государственной власти.

В настоящее время текст Правил охраны магистральных трубопроводов размещен в информационно-правовых системах «Гарант» и «Консультант Плюс».

В соответствии с абзацем вторым пункта 7(1) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила № 1009), в случае передачи полномочий по осуществлению нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности реорганизованного (преобразованного), упраздненного федерального органа исполнительной власти одному федеральному органу исполнительной власти федеральный орган исполнительной власти, которому переданы указанные полномочия, утверждает новый нормативный правовой акт в пределах таких полномочий и признает нормативный правовой акт реорганизованного (преобразованного), упраздненного федерального органа исполнительной власти не подлежащим применению, за исключением случаев, когда законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов реорганизованного (преобразованного), упраздненного федерального органа исполнительной власти федеральным органом исполнительной власти, которому переданы указанные полномочия.

Приказ № 352/785 и вносящий в него изменения Приказ № 452/1458, которыми Правила охраны магистральных трубопроводов признаются не подлежащими применению со дня вступления в силу постановлений Правительства Российской Федерации об утверждении положений об охранных зонах трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов), принятие которых предусмотрено пунктом 1 статьи 106 ЗК РФ, изданы административными ответчиками на основании пунктов 6, 25 статьи 105, пункта 1 статьи 106 ЗК РФ и в соответствии с частью 16 статьи 26 Закона № 342-ФЗ при реализации полномочий в установленной сфере деятельности во исполнение соответствующего нормативного регулирования.

Тексты оспариваемых приказов размещены для сведения неопределенного круга лиц в информационно-справочных системах «Гарант» и «Консультант Плюс».

По смыслу пункта 18 Правил № 1009, оспариваемые приказы как акты, признающие утратившим силу ранее действующий акт (с определенного момента), не проходивший государственную регистрацию, не подлежали представлению в Минюст России для их государственной регистрации, в связи с чем не подлежали обязательному официальному опубликованию согласно пункту 8 Указа № 763.

Таким образом, Приказ № 352/785 и Приказ № 452/1458 изданы административными ответчиками в пределах их компетенции с соблюдением требований к форме, порядку издания и введения в действие.

Вопреки доводам административных истцов оспариваемые приказы, признающие не подлежащими применению Правила охраны магистральных трубопроводов с определенного момента, направлены на прекращение действия этого акта во времени, а не на создание общеобязательных правил поведения, за нарушение которых предусмотрена установленная законом ответственность, а отсутствие в оспариваемых приказах указания конкретной даты признания названных правил не подлежащими применению обусловлено недопущением пробела в нормативном правовом регулировании.

Содержание оспариваемых нормативных правовых положений является определенным и не допускает неоднозначного толкования.

Оспариваемые приказы не противоречат действующему законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административных истцов в указанных ими аспектах, поскольку не регулируют вопросы, регламентируемые положениями статей 15, 35, 40, 46, 55 Конституции Российской Федерации, статей 1, 209 ГК РФ (определяющими основные начала гражданского законодательства, содержание права собственности), статей 56.3, 87 ЗК РФ (устанавливающими условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, состав земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения), статей 3, 4, 6 Закона о промышленной безопасности (устанавливающими требования промышленной безопасности, правовое регулирование в области промышленной безопасности, а также деятельность в области промышленной безопасности).

Заявленные административными истцами требования фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также с вынесенными по конкретному делу с их участием судебными постановлениями о признании принадлежащего на праве собственности Б.С. жилого дома самовольной постройкой в связи с нарушением требования к минимальным расстояниям до магистральных трубопроводов (нефтепродуктопроводов), что не является предметом судебной проверки по делу об оспаривании нормативных правовых актов и не может служить правовым основанием для удовлетворения административного иска.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемые приказы не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административных истцов в указанных ими аспектах, в связи с чем административное исковое заявление не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Б.А., Б.С. о признании недействующими приказов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерства энергетики Российской Федерации от 15 сентября 2020 г. № 352/785 «О признании не подлежащими применению Правил охраны магистральных трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго России 29 апреля 1992 г. и постановлением Госгортехнадзора России от 22 апреля 1992 г. № 9», от 23 декабря 2021 г. № 452/1458 «О внесении изменения в приказ Ростехнадзора и Минэнерго России от 15 сентября 2020 г. № 352/785» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---