Решение Верховного Суда РФ от 22.01.2026 № АКПИ25-854

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 2 приложения № 2 к федеральным нормам и правилам в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности», утв. Приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 № 534>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Бугакова О.А.,

при секретаре Т.Д.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М., П., Р. о признании частично недействующим пункта 2 приложения № 2 к федеральным нормам и правилам в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности», утвержденным приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 декабря 2020 г. № 534,

Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее также — Ростехнадзор) приказом от 15 декабря 2020 г. № 534 (далее также — Приказ) утверждены федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности» (далее также — Правила).

В приложении № 2 к Правилам, представленном в виде таблицы, приведены наименьшие расстояния объектов обустройства нефтяного месторождения от зданий и сооружений соседних предприятий в метрах, в том числе в пункте 2 для объектов «устья нефтяных скважин со станками-качалками, нагнетательных, ликвидированных» от жилых зданий, общежитий, вахтовых поселков — 150 м, от общественных зданий — 250 м, от промышленных и сельскохозяйственных предприятий — 50 м, от ЛЭП (ВЛ 6 кВ и выше) — 30 м, от электроподстанции (35/6/110/35 кВ) — 50 м.

М., П., Р. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании пункта 2 приложения № 2 к Правилам недействующим в части включения ликвидированных скважин в перечень объектов, для которых установлены наименьшие расстояния объектов обустройства нефтяного месторождения от жилых зданий.

Административные истцы указывают на противоречие оспариваемого нормативного положения статьям 34, 35, 55 Конституции Российской Федерации, пунктам 1, 2 статьи 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — Закон о промышленной безопасности), приложению 1 к указанному федеральному закону, а также пунктам 1, 2 Правил, полагая, что ликвидированные скважины (исключенные из государственного реестра опасных производственных объектов) к опасным производственным объектам не относятся, в связи с чем к ним не могут применяться правила, требования и ограничения, установленные для таких объектов.

Нарушение своих прав административные истцы связывают с установлением оспариваемым положением наименьшего расстояния 150 м для устьев ликвидированных нефтяных скважин от жилых зданий ввиду расположения принадлежащих им на праве собственности земельных участков в охранной зоне ликвидированной нефтяной скважины (установленной, как они полагают, на основании Приказа), что препятствует возведению на их участках жилых домов.

Административный ответчик Ростехнадзор и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменных возражениях и отзыве на административный иск указали, что оспариваемый нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, оспариваемое положение не противоречит действующему законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

Представитель административных истцов Т.И. в судебном заседании поддержал заявленное требование, просил его удовлетворить.

Представитель Ростехнадзора Д. поддержала изложенную в письменных возражениях правовую позицию, просила отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Минюст России письменно заявил ходатайство о рассмотрении административного дела без участия своего представителя.

Выслушав представителей сторон, изучив доводы заинтересованного лица, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется Законом о промышленной безопасности, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, утверждаемыми органом государственного регулирования промышленной безопасности (пункт 1 статьи 4 Закона о промышленной безопасности).

Названный закон в пункте 1 статьи 5 предусматривает, что уполномоченный Правительством Российской Федерации орган государственного регулирования промышленной безопасности осуществляет в числе прочего функции по выработке и реализации государственной политики, по нормативно-правовому регулированию в области промышленной безопасности.

Согласно пункту 1, подпунктам 5.2.2, 5.2.2.16(1) пункта 5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, Ростехнадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты, в частности федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности.

Реализуя предоставленные полномочия, Ростехнадзор издал Приказ, утвердивший федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности».

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России по результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертиз 29 декабря 2020 г., регистрационный номер 61888, и размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 29 декабря 2020 г.

Процедура издания, введения в действие и опубликования нормативного правового акта соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, что не оспаривается административными истцами.

Закрепляя правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов в целях предупреждения аварий на опасных производственных объектах и обеспечения готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий, Закон о промышленной безопасности определяет опасные производственные объекты как предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к данному федеральному закону, которые подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (пункты 1, 2 статьи 2), а требования промышленной безопасности — как условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в этом федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности (пункт 1 статьи 3).

Согласно пункту 3 статьи 4 указанного закона федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности устанавливают обязательные требования к деятельности в области промышленной безопасности, в том числе работникам опасных производственных объектов, экспертам в области промышленной безопасности; безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, в том числе порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте; обоснованию безопасности опасного производственного объекта.

Оспариваемые в части Правила разработаны в соответствии с Законом о промышленной безопасности, устанавливают требования, направленные на обеспечение промышленной безопасности, предупреждение аварий и инцидентов на опасных производственных объектах (далее также — ОПО) нефтегазодобывающих производств и на обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих ОПО нефтегазодобывающих производств, к локализации и ликвидации последствий аварий на ОПО:

бурения и добычи: опорных, параметрических, поисковых, разведочных, эксплуатационных, нагнетательных, контрольных (пьезометрических, наблюдательных), специальных (поглощающих, водозаборных), йодобромных, бальнеологических и других скважин, которые закладываются с целью поисков, разведки, эксплуатации месторождений нефти, газа и газового конденсата, газа метаноугольных пластов, теплоэнергетических, промышленных и минеральных вод, геологических структур для создания подземных хранилищ нефти и газа, захоронения промышленных стоков, вредных отходов производства, а также скважин, пробуренных для ликвидации газовых и нефтяных фонтанов и грифонов (далее — скважины);

обустройства месторождений для сбора, подготовки, хранения и транспортировки нефти, газа и газового конденсата;

морских объектах нефтегазодобывающих производств;

разработки нефтяных месторождений шахтным способом (пункты 1, 2 Правил).

Согласно пункту 3 Правил они предназначены для применения при: эксплуатации, проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации ОПО нефтегазодобывающих производств; изготовлении, монтаже, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на ОПО.

Тем самым Правила и установленные ими требования подлежат применению исключительно к опасным производственным объектам, в том числе при их ликвидации.

В соответствии с пунктом 37 Правил расположение объектов обустройства нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений определяется с учетом требований, содержащихся в приложениях № 2 и № 3 к Правилам.

Наименьшие расстояния до отдельно стоящих вахтовых, жилых и общественных зданий (за исключением зданий клубов, школ, детских яслей-садов, больниц), указанные в приложении № 2 к Правилам, разрешается принимать на 50% меньше при условии реализации организационно-технических мероприятий, предусмотренных обоснованием безопасности опасного производственного объекта с отражением условий эксплуатации в проектной документации.

В пункте 2 приложения № 2 к Правилам определены наименьшие расстояния объектов обустройства нефтяного месторождения от зданий и сооружений соседних предприятий, от устьев нефтяных скважин со станками-качалками, нагнетательных, ликвидированных.

Данные нормы исходя из приведенных выше положений пункта 3 Правил применимы исключительно при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасных производственных объектов нефтегазодобывающих производств.

В соответствии с пунктом 1500 Правил пользователь недр обеспечивает ликвидацию скважин, не подлежащих использованию, а также сохранность скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождения и (или) в иных хозяйственных целях.

При ликвидации скважины проводятся работы, предусмотренные разделом LVIII «Ликвидация и консервация скважин, оборудование их устьев и стволов» Правил, в том числе извлечение подземного оборудования, установка цементных мостов в стволах скважин, оборудование устьев и стволов, демонтаж обвязки устьев, рекультивация земельных участков и др.

Согласно пункту 1504 Правил работы по ликвидации и консервации скважин (с учетом результатов проверки технического состояния скважин) проводятся пользователем недр или его представителем.

По смыслу положений статей 9, 22, 26, 28 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» (далее — Закон о недрах) обязанность по ликвидации или консервации объекта недропользовании сохраняется за пользователем недр до полного исполнения (в том числе при досрочном прекращении права пользования недрами), поскольку направлена на обеспечение безопасности жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, сохранность не только зданий и сооружений, связанных с пользованием недрами, но и месторождений, горных выработок, буровых скважин, то есть имеет, помимо прочего, превентивную цель — предупреждение возникновения вреда в будущем.

С учетом изложенного, статус ликвидированной нефтяной скважины предполагает осуществление целого комплекса мероприятий, включающих в числе прочего периодическое наблюдение и выполнение работ для предотвращения рисков разрушения конструкций, защищающих окружающую среду, то есть направленных на обеспечение безопасности жизни и здоровья населения, предупреждение аварий, пожаров, иных негативных последствий в зоне расположения устья скважины.

Ликвидация и консервация скважин считается завершенной после подписания акта ликвидации или консервации организацией, эксплуатирующей ОПО и территориальным органом Ростехнадзора. Ликвидированные скважины исключаются из сведений, характеризующих ОПО, свидетельства о регистрации ОПО в государственном реестре (пункты 1505, 1506 Правил).

Таким образом, скважины, ликвидация которых завершена, исключенные из реестра опасных производственных объектов, не относятся к опасным производственным объектам, при этом Правила и установленные ими в том числе и в оспариваемом в части приложении № 2 требования подлежат применению исключительно к опасным производственным объектам, в отношении которых в числе прочего проводятся работы по их ликвидации.

Оспариваемое положение Правил предусматривает наименьшее расстояние объектов обустройства нефтяного месторождения (устьев ликвидированных нефтяных скважин) от жилых зданий в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья населения, охраны окружающей среды при реализации пользователем недр указанных выше организационно-технических мероприятий, длящихся значительное время, до завершения процедуры ликвидации скважины и исключения из реестра опасных производственных объектов.

При этом вопреки доводам административных истцов строительство объектов, не отнесенных к категории опасных производственных объектов (жилых зданий), Правила не регулируют, а предусмотренные оспариваемой нормой расстояния для устьев ликвидированных нефтяных скважин от жилых домов не являются особыми зонами (зонами с особыми условиями использования территории, санитарно-защитными зонами, имеющими различные размеры для одного и того же объекта, и устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации для различных целей) и ограничений их застройки не устанавливают.

Контроль за состоянием устьев ликвидированных и законсервированных скважин осуществляет пользователь недр или уполномоченный им представитель в соответствии с действующими лицензиями на пользование недрами (пункт 1509 Правил).

Учет, ежегодный контроль за состоянием устьев ликвидированных скважин осуществляет пользователь недр. Периодичность проверок устанавливается пользователем недр, но не реже одного раза в 2 года (для скважин, ликвидированных после окончания бурения) и одного раза в год (для скважин, ликвидированных в процессе эксплуатации). Необходимые ремонтные работы при обнаружении неисправностей и нарушений требований по безопасному пользованию недрами, безопасности жизни и здоровья населения, охране окружающей среды осуществляются пользователем недр на основании планов работ, составленных исполнителем работ и утвержденных пользователем недр или его представителем (пункт 1572 Правил).

Основные права и обязанности пользователя недр установлены статьей 22 Закона о недрах, согласно положениям которой пользователь недр в числе прочего вправе ограничивать строительство объектов капитального строительства на земельных участках в границах участка недр, предоставленного ему в пользование в виде горного отвода, обязан обеспечить безопасность горных выработок, буровых скважин и иных связанных с пользованием недрами сооружений, расположенных в границах предоставленного в пользование участка недр, ликвидацию в установленном порядке горных выработок, буровых скважин и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, не подлежащих использованию (пункт 5 части 1, пункты 8.1, 9 части 2).

От названных обязательств пользователь недр освобождается в случае прекращения права пользования недрами, в том числе согласно части 1 статьи 20 Закона о недрах по истечении установленного лицензией на пользование недрами срока пользования участком недр.

Кроме того, в отношении ликвидированных скважин как объектов накопленного вреда окружающей среде в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения могут устанавливаться санитарно-защитные зоны, которые в соответствии с земельным законодательством являются одним из видов зон с особыми условиями использования территорий, в границах которых устанавливаются ограничения использования земельных участков (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 105 Земельного кодекса Российской Федерации).

Из содержания административного искового заявления следует, что требование административных истцов о признании пункта 2 приложения № 2 к Правилам частично недействующим фактически обусловлено несогласием с действиями органа местного самоуправления об установлении охранной зоны, а также с принятыми по их иску об оспаривании этого решения органа местного самоуправления судебными актами, проверка законности и обоснованности которых не входит в предмет судебного контроля по данному административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что пункт 2 приложения № 2 к Правилам в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов в указанных ими аспектах, в связи с чем административное исковое заявление не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления М., П., Р. о признании частично недействующим пункта 2 приложения № 2 к федеральным нормам и правилам в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности», утвержденным приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 декабря 2020 г. № 534, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---