Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.09.2025 № АКПИ25-535

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании не действующим в части подпункта «а» пункта 3 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 № 1078>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Бугакова О.А., Кириллова В.С.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Сибмер» о признании не действующим в части подпункта «а» пункта 3 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1078,

постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1078 (далее также — Постановление) утверждены Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее также — Правила). Нормативный правовой акт 1 июля 2021 г. размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и 12 июля 2021 г. опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации.

Правила устанавливают порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее также — реестр, реестр недобросовестных поставщиков), порядок направления обращения о включении информации об участнике закупки или о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр (далее также — обращение), требования к составу, содержанию, форме обращения, порядок рассмотрения обращения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок (далее также — орган контроля), основания для принятия решения о включении информации об участнике закупки, о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр либо об отказе в таком включении, порядок направления решения о включении информации об участнике закупки, о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр либо решения об отказе в таком включении, порядок исключения информации, предусмотренной частью 3 статьи 104 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ), из реестра (пункт 1).

Согласно пункту 3 Правил обращение формируется по форме согласно приложению № 1 и направляется в срок, предусмотренный частью 4 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ, заказчиком либо уполномоченным органом или уполномоченным учреждением, наделенными полномочиями в соответствии со статьей 26 Федерального закона № 44-ФЗ (далее также — заказчик): в территориальный орган органа контроля по месту нахождения заказчика, за исключением случаев, предусмотренных подпунктами «б» - «г» данного пункта (подпункт «а»); в территориальный орган органа контроля, осуществляющий координацию деятельности территориальных органов, расположенных на территории федерального округа, в случае, если заказчиком является федеральный суд, за исключением федеральных судов, указанных в подпункте «г» данного пункта (подпункт «б»); в территориальный орган органа контроля, осуществляющий координацию деятельности территориальных органов, расположенных на территории федерального округа (за исключением территориального органа, осуществляющего такую координацию на территории Центрального федерального округа), заказчиками, местом нахождения которых является территория соответствующего федерального округа, при осуществлении ими закупок в рамках государственного оборонного заказа, если указанная в обращении начальная (максимальная) цена контракта или максимальное значение цены контракта составляет менее 300 млн рублей (подпункт «в»); в центральный аппарат органа контроля в случае, если: указанная в обращении начальная (максимальная) цена контракта или максимальное значение цены контракта составляет 1 млрд рублей и более; закупка осуществляется в рамках государственного оборонного заказа заказчиком, местом нахождения которого является территория центрального федерального округа, либо если закупка осуществляется в рамках государственного оборонного заказа и указанная в обращении начальная (максимальная) цена контракта или максимальное значение цены контракта составляет 300 млн рублей и более; заказчиком является Администрация Президента Российской Федерации, Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, федеральные суды апелляционной, кассационной инстанций, федеральный суд, расположенный в центре федерального округа, Генеральная прокуратура Российской Федерации, центральный аппарат федерального органа исполнительной власти, заказчик, осуществляющий деятельность на территории иностранного государства (в том числе на территории г. Байконура) (подпункт «г»).

Общество с ограниченной ответственностью «Сибмер» (далее также — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании подпункта «а» пункта 3 Правил не действующим в той части, в какой данное положение предписывает направлять обращения о включении информации об участнике закупки или о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр в территориальный орган органа контроля, ссылаясь на его несоответствие требованиям формальной определенности правовой нормы и части 1 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ, согласно которой ведение реестра недобросовестных поставщиков осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что решением территориального органа Федеральной антимонопольной службы (далее также — ФАС России) от 16 апреля 2021 г. сведения об Обществе были внесены в реестр недобросовестных поставщиков. Впоследствии информация в отношении Общества, размещенная в реестре, неоднократно изменялась как центральным аппаратом ФАС России, так и ее территориальными органами. Арбитражные суды при рассмотрении дел об оспаривании решений о включении информации об участнике закупки в реестр исходят из того, что в силу подпункта «а» пункта 3 Правил полномочия по ведению реестра недобросовестных поставщиков переданы территориальным органам ФАС России.

Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручением от 25 июля 2025 г. № ДГ-П13-27325 делегировало представление своих интересов в Верховном Суде Российской Федерации Федеральной антимонопольной службе и Министерству финансов Российской Федерации, которое в письменных возражениях на административный иск просило отказать в его удовлетворении, указав, что Постановление издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, утвержденные им Правила в оспариваемой части соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Представитель административного истца М. в судебном заседании настаивала на удовлетворении заявленного требования.

В судебном заседании представитель административного ответчика Правительства Российской Федерации Г. поддержал правовую позицию, изложенную в письменных возражениях, просил отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., заслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации закреплено, что обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Компетенция Правительства Российской Федерации на утверждение Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) проверена вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2025 г. № АКПИ24-1033 и от 14 мая 2025 г. № АКПИ25-127, которыми установлено, что оспариваемый акт издан Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий по вопросу, отнесенному к его компетенции, с соблюдением формы, порядка издания и опубликования.

Таким образом, вопросы, касающиеся соблюдения требований к порядку подготовки и принятия оспариваемого нормативного правового акта, включая полномочия соответствующего органа на его издание и введение в действие, не подлежат повторному исследованию судом при рассмотрении настоящего административного дела с учетом преюдициального значения указанных судебных решений.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: 1) планирования закупок товаров, работ, услуг; 2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 3) заключения предусмотренных Федеральным законом № 44-ФЗ контрактов; 4) особенностей исполнения контрактов; 5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг; 6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; 7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — контрактная система в сфере закупок), регулирует Федеральный закон № 44-ФЗ (часть 1 статьи 1).

Согласно части 1, пункту 7 части 3 статьи 4 Федерального закона № 44-ФЗ в целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок создается и ведется единая информационная система, содержащая в том числе реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в силу статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ осуществляется в единой информационной системе путем размещения в ней федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, информации, предусмотренной этой статьей (часть 1).

Пункт 3 Правил предписывает заказчику либо уполномоченному органу или уполномоченному учреждению, наделенным полномочиями в соответствии со статьей 26 Федерального закона № 44-ФЗ, при направлении обращения о включении информации об участнике закупки или о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр соблюдать форму такого обращения, установленную приложением № 1 к Правилам, и срок его направления, предусмотренный частью 4 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ. Исключение применительно к получателю обращения, указанному в подпункте «а» данного пункта, составляют случаи, предусмотренные подпунктами «б» - «г» этого пункта.

Приведенная норма согласуется с частью 4 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ, в соответствии с которой заказчик либо уполномоченный орган или уполномоченное учреждение, наделенные полномочиями в соответствии со статьей 26 данного закона, направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, обращение о включении информации об участнике закупки или о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков в срок, предусмотренный подпунктом «б» пункта 2 части 6 статьи 51, подпунктом «в» пункта 4 части 14 статьи 73, частями 16 и 22.2 статьи 95 данного закона, или не позднее двух рабочих дней, следующих за днем поступления заказчику решения суда о расторжении контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта.

Частью 1 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ предусмотрено, что в соответствии с данным законом и иными нормативными правовыми актами, правовыми актами, определяющими функции и полномочия государственных органов и муниципальных органов, контроль в сфере закупок осуществляют перечисленные в ней органы контроля в пределах их полномочий, в том числе федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок (пункт 1).

ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, ведет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, реестры недобросовестных поставщиков и единственных поставщиков российских вооружения и военной техники, предусмотренные Федеральным законом № 44-ФЗ (пункт 1, подпункт 5.3.4 пункта 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331 (далее — Положение о ФАС России).

Пункт 5.1 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30, предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы (абзац первый). Территориальные органы федерального органа исполнительной власти являются государственными органами, находящимися в его подчинении. Порядок организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предусматривается в регламенте соответствующего федерального органа исполнительной власти (абзац четвертый).

Согласно абзацу первому пункта 5.3 названного типового регламента территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и соответствующего федерального органа исполнительной власти.

В силу пункта 9.13 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452, федеральный орган исполнительной власти вправе приостановить действия и отменить решения своего территориального органа.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, Центральным банком Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения о ФАС России).

Пунктом 1 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 23 июля 2015 г. № 649/15, установлено, что территориальный орган Федеральной антимонопольной службы осуществляет функции по контролю (надзору) в том числе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.

В соответствии с пунктом 7.10 указанного положения территориальный орган ФАС России имеет право в пределах компетенции принимать решения о включении информации о недобросовестных поставщиках в реестр недобросовестных поставщиков (об исключении из реестра недобросовестных поставщиков).

Из приведенных положений законодательства в их нормативном единстве следует, что территориальные органы ФАС России имеют аналогичные и производные по своему характеру полномочия, вытекающие из полномочий ФАС России, в том числе по включению информации (сведений) о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков и исключению из реестра такой информации (сведений). В связи с этим оснований для выводов о несоответствии подпункта «а» пункта 3 Правил, определяющего орган, куда заказчику надлежит направлять обращение, а не орган, ответственный за ведение реестра, части 1 статьи 104 Федерального закона № 44-ФЗ не имеется.

Правила изданы уполномоченным органом в установленном порядке и в пределах предоставленных полномочий, в оспариваемой части отвечают критерию правовой определенности нормы и не допускают произвольного толкования, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также не нарушают прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Сибмер» о признании не действующим в части подпункта «а» пункта 3 Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1078, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---