Решение Верховного Суда РФ от 09.09.2025 № АКПИ25-498

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании «СМ № 03.1-1.0008. Политика Росаккредитации в отношении участия лабораторий и органов инспекции в проверках квалификации и в межлабораторных сличительных (сравнительных) испытаниях, отличных от проверок квалификации. Версия 03.2. Сентябрь 2024 г.» (утв. Росаккредитацией 18.09.2024)>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ЛАБОРАТОРИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ СОДЕЙСТВИЯ ЭКОЛОГИИ» об оспаривании СМ № 03.1-1.0008 «Политика Росаккредитации в отношении участия лабораторий и органов инспекции в проверках квалификации и в межлабораторных сличительных (сравнительных) испытаниях, отличных от проверок квалификации», утвержденной руководителем Федеральной службы по аккредитации 18 сентября 2024 г.,

руководителем Федеральной службы по аккредитации в целях развития положений межгосударственного стандарта ГОСТ ISO/IEC 17011-2018 «Оценка соответствия. Требования к органам по аккредитации, аккредитующим органы по оценке соответствия», введенного в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 9 октября 2018 г. № 730-ст (далее — ГОСТ ISO/IEC 17011-2018), межгосударственного стандарта ГОСТ ISO/IEC 17025-2019 «Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий», введенного в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 июля 2019 г. № 385-ст (далее — ГОСТ ISO/IEC 17025-2019), межгосударственного стандарта ГОСТ ISO/IEC 17043-2013 «Оценка соответствия. Основные требования к проведению проверки квалификации», введенного в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22 ноября 2013 г. № 1941-ст (далее — ГОСТ ISO/IEC 17043-2013), международного стандарта ISO 15189:2022, ILAC G18:01/2024, ILAC P9:01/2024 18 сентября 2024 г. утверждена СМ № 03.1-1.0008 «Политика Росаккредитации в отношении участия лабораторий и органов инспекции в проверках квалификации и в межлабораторных сличительных (сравнительных) испытаниях, отличных от проверок квалификации» (версия 03.2 сентябрь 2024 г.) (далее также — Политика).

Общество с ограниченной ответственностью «ЛАБОРАТОРИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ СОДЕЙСТВИЯ ЭКОЛОГИИ» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Политики не действующей со дня принятия, указывая на то, что она является нормативным правовым актом, поскольку предназначена для неопределенного круга лиц, обязательна к применению, порождает правовые последствия, содержит правовые нормы (правила поведения), регулирующие отношения между Федеральной службой по аккредитации (далее также — Росаккредитация) и лабораториями, устанавливает ряд обязательных условий и требований, которым должна соответствовать система менеджмента лабораторий, в том числе мероприятия — от составления плана до количества и объема сличительных испытаний. Полагает, что Политика не конкретизирует положения указанных в ней межгосударственных стандартов, а устанавливает более жесткие требования к лабораториям, выполнение которых влечет дополнительные затраты.

По мнению административного истца, Политика принята Росаккредитацией в нарушение Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Положения о Федеральной службе по аккредитации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 г. № 845, в соответствии с которыми Росаккредитация не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование.

В обоснование своего требования административный истец сослался на принятие в отношении его Росаккредитацией решения о приостановлении всей области аккредитации по причине несоблюдения требований Политики.

Росаккредитация в письменных возражениях на административный иск указала, что Политика разработана и утверждена уполномоченным государственным органом, не является нормативным правовым актом, не противоречит нормам действующего законодательства в сфере аккредитации и требованиям международных документов по стандартизации и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве на административное исковое заявление полагало, что Политика не соответствует отдельным требованиям, которые предъявляются к нормативным правовым актам, но содержит некоторые положения, имеющие нормативный характер.

Представители административного истца У., Х. в судебном заседании поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить.

В судебном заседании представители Росаккредитации Г., Н. поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию, просили отказать в удовлетворении административного иска.

Министерство юстиции Российской Федерации заявило письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения представителей сторон, изучив доводы заинтересованного лица, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, возникающие между участниками национальной системы аккредитации, регулирует Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» (далее — Федеральный закон об аккредитации), в соответствии с пунктом 1 статьи 4 которого аккредитация в национальной системе аккредитации (далее также — аккредитация) представляет собой подтверждение национальным органом по аккредитации соответствия юридического лица или индивидуального предпринимателя критериям аккредитации, являющееся официальным свидетельством компетентности юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществлять деятельность в определенной области аккредитации.

Аккредитованное лицо — юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, получившие аккредитацию в порядке, установленном Федеральным законом об аккредитации (пункт 5 статьи 4 названного федерального закона).

Национальный орган по аккредитации — федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по аккредитации в национальной системе аккредитации в соответствии с указанным законом (пункт 12 статьи 4 Федерального закона об аккредитации).

Из Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 437, следует, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в национальной системе аккредитации, является Министерство экономического развития Российской Федерации (далее — Минэкономразвития России), которое на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимает нормативные правовые акты в виде приказов (пункт 1, подпункт 5.2 пункта 5, подпункт 10.16 пункта 10).

Росаккредитация, находящаяся в ведении Минэкономразвития России, является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции национального органа Российской Федерации по аккредитации и по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за деятельностью аккредитованных лиц, не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации (пункты 1, 2 и 7 Положения о Федеральной службе по аккредитации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2011 г. № 845).

К полномочиям национального органа по аккредитации пунктами 1 и 2 части 1 статьи 8 Федерального закона об аккредитации отнесены осуществление аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подтверждение компетентности аккредитованных лиц и осуществление федерального государственного контроля (надзора) за деятельностью аккредитованных лиц.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2021 г. № 1002 утверждено Положение о федеральном государственном контроле (надзоре) за деятельностью аккредитованных лиц (далее — Положение № 1002), устанавливающее порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, аккредитованных в национальной системе аккредитации (пункт 1 Положения № 1002).

Предметом государственного контроля (надзора) в силу пункта 2 Положения № 1002 является соблюдение аккредитованными лицами обязательных требований к деятельности аккредитованных лиц и результатам их деятельности, включая результаты деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, аккредитация которых была прекращена (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации), установленных законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, документами в области стандартизации и иными документами, устанавливающими требования к осуществлению деятельности в области аккредитации, актами, составляющими право Евразийского экономического союза, устанавливающими требования к осуществлению деятельности в области аккредитации, а также требований международных стандартов в сфере аккредитации и документов международных организаций по аккредитации, предусмотренных условиями соглашений и (или) договоренностей, заключаемых национальным органом по аккредитации с органами по аккредитации иностранных государств, международными организациями по аккредитации и иными действующими в сфере оценки соответствия иностранными организациями.

К объектам государственного контроля (надзора) пункт 10 Положения № 1002 относит деятельность аккредитованных лиц, а именно: органов по сертификации продукции, услуг; органов по сертификации систем менеджмента; органов по сертификации, проводящих сертификацию персонала; испытательных лабораторий (центров); органов инспекции; органов по валидации и верификации парниковых газов; провайдеров программ проверки квалификации; юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выполняющих работы и (или) оказывающих услуги по обеспечению единства измерений, включая аттестацию методик (методов) измерений, относящихся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, испытания стандартных образцов или средств измерений в целях утверждения типа, поверку средств измерений, обязательную метрологическую экспертизу стандартов, продукции, проектной, конструкторской, технологической документации и других объектов, проводимую в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, калибровку средств измерений; юридических лиц, аккредитованных на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий (подпункт «а»), и результаты деятельности аккредитованных лиц, указанных в абзацах втором - девятом подпункта «а» данного пункта, включая результаты деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, аккредитация которых была прекращена (подпункт «б»).

Государственный контроль (надзор) согласно пункту 29 Положения № 1002 осуществляется посредством проведения следующих контрольных (надзорных) мероприятий: наблюдение за соблюдением обязательных требований; документарная проверка; инспекционный визит; выездная проверка. Плановые контрольные (надзорные) мероприятия при осуществлении государственного контроля (надзора) не проводятся.

При проведении наблюдения за соблюдением обязательных требований осуществляется анализ данных об объектах государственного контроля (надзора), имеющихся в распоряжении Федеральной службы по аккредитации и ее территориальных органов, в том числе данных, предоставленных аккредитованными лицами в рамках исполнения обязательных требований, данных государственных реестров, данных, которые поступают в ходе межведомственного информационного взаимодействия, а также данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных системах (пункт 32 Положения № 1002).

Организация проведения наблюдения за соблюдением обязательных требований осуществляется в соответствии с политикой, утверждаемой Федеральной службой по аккредитации, в части, не противоречащей Федеральному закону от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (пункт 42 Положения № 1002).

Приказом Минэкономразвития России от 26 октября 2020 г. № 707 утверждены критерии аккредитации и перечень документов и сведений, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации (далее — Критерии), которые в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 13 Федерального закона об аккредитации аккредитованные лица обязаны соблюдать при осуществлении своей деятельности.

В силу части 6 статьи 13 Федерального закона об аккредитации Критерии могут включать в себя ссылки на национальные стандарты Российской Федерации и документы международных организаций в области аккредитации, обязательные для выполнения заявителями, аккредитованными лицами в целях обеспечения ими соответствия этим критериям. Национальный орган по аккредитации принимает руководства по аккредитации, обязательные для соблюдения заявителями, аккредитованными лицами в целях обеспечения ими соответствия данным критериям.

Пунктом 21 Критериев предусмотрено, что лаборатория должна соответствовать требованиям, установленным положениями ГОСТ ISO/IEC 17025-2019.

В соответствии с пунктом 23 Критериев лаборатории должны выполнять требования следующих документов по стандартизации: Р 50.1.108-2016 «Политика ИЛАК по прослеживаемости результатов измерений», утвержденные и введенные в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 12 октября 2016 г. № 1387-ст (подпункт 23.1); Р 50.1.109-2016 «Политика ИЛАК в отношении неопределенности при калибровках», утвержденные и введенные в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 12 октября 2016 г. № 1388-ст «Об утверждении рекомендаций по стандартизации Российской Федерации» (подпункт 23.2); ГОСТ Р 58973-2020 «Правила к оформлению протоколов испытаний», утвержденный и введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 августа 2020 г. № 593-ст (подпункт 23.3); Р 1323565.1.038-2021 «Оценка соответствия. Политика ILAC в отношении участия в деятельности по проверке квалификации», утвержденные и введенные в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 3 ноября 2021 г. № 1429-ст (далее — рекомендации по стандартизации Р 1323565.1.038-2021) (подпункт 23.4).

Рекомендации по стандартизации Р 1323565.1.038-2021 «Оценка соответствия. Политика ILAC в отношении участия в деятельности по проверке квалификации» идентичны международному документу ILAC-P9:06/2014 «Политика ILAC в отношении участия в деятельности по проверке квалификации» (ILAC-P9:06/2014 «ILAC Policy for Participation in Proficiency Testing Activities», IDT).

Из рекомендаций по стандартизации Р 1323565.1.038-2021 усматривается, что органы по аккредитации, стремящиеся подписать или стремящиеся сохранить свой статус подписавшего договоренность о взаимном признании ILAC (ДВП), должны продемонстрировать техническую компетентность своих аккредитованных калибровочных и испытательных лабораторий и органов инспекции. Одним из элементов, с помощью которого аккредитованные лаборатории могут продемонстрировать техническую компетентность, является удовлетворительное участие в деятельности проверки квалификации (далее также — ПК), если такая деятельность доступна и уместна. В соответствующих случаях это также относится к аккредитованным органам инспекции. Техническая компетентность также может быть продемонстрирована успешным участием в межлабораторных сличениях, которые были организованы для целей, отличных от ПК в их самом строгом смысле (пункт 3.1).

Органы по аккредитации должны иметь политику использования мероприятий ПК в процессе оценки и аккредитации. Эта политика должна включать следующее: ссылку на важность ПК как инструмента для демонстрации компетентности лаборатории и органа инспекции (где это уместно) и помощи в поддержании качества работы лаборатории или органа инспекции; любые требования, касающиеся минимального уровня и частоты участия аккредитованных лабораторий в ПК, включая необходимость в плане участия ПК, который был сформулирован лабораторией или органом инспекции (где применимо) и регулярно пересматривается в связи с изменениями в кадровом составе, методологии, оборудовании и т.д.; каким образом участие в проверке квалификации и ее результаты (в частности, стабильно плохие результаты) будут анализироваться и использоваться в процессе оценки и принятия решений по аккредитации. Это может также включать возможности различных интервалов надзора, при которых результаты неизменно хорошие (пункт 3.3 рекомендаций по стандартизации Р 1323565.1.038-2021).

Органы по аккредитации также должны анализировать планы ПК, подготовленные лабораторией или органом инспекции (если применимо), на предмет их пригодности в отношении области аккредитации (пункт 3.4 рекомендаций по стандартизации Р 1323565.1.038-2021).

ГОСТ ISO/IEC 17025-2019 в разделе 7.7 «Обеспечение достоверности результатов» установил, что лаборатория должна осуществлять мониторинг своей деятельности путем сравнения с результатами других лабораторий, если это возможно и применимо. Такой мониторинг должен планироваться, и его результаты должны анализироваться. Он должен включать (но не ограничиваться) следующие мероприятия или одно из них: a) участие в проверках квалификации; b) участие в межлабораторных сличениях, отличных от проверок квалификации (пункт 7.7.2).

Политика определяет подходы Федеральной службы по аккредитации в отношении проверки квалификации лабораторий путем участия в межлабораторных сличительных испытаниях лабораторий, органов инспекций (в случае где это применимо), в том числе, путем участия в межлабораторных сличительных испытаниях, отличных от проверки квалификации (пункт 1.1).

Согласно пункту 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Анализ содержания Политики, включая положения, с которыми административный истец связывает нарушение своих прав, позволяет сделать вывод, что данный акт как документ национальной системы аккредитации, разработанный для применения участниками национальной системы аккредитации в целях реализации положений пункта 7.7.2 ГОСТ ISO/IEC 17025-2019, не содержит обязательных для исполнения органами государственной власти, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Тем самым, не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом, Политика, определяющая подходы Росаккредитации в отношении проверки квалификации лабораторий и не регулирующая правовое положение иных субъектов права, не подлежала государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, ее издание не требовало официального опубликования в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Вопреки утверждениям административного истца Политика не вводит регулирование, отличное от установленного в приведенных нормативных правовых актах и правовых актах, в том числе международных, разработана, как это следует из ее преамбулы, в целях развития положений нормативно-технических актов, которые также не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты многократного применения, устанавливающие специальные характеристики в том числе к процессам и системам менеджмента, терминологии, условным обозначениям, исследованиям (испытаниям) и измерениям (включая отбор образцов), к методам испытаний (ГОСТ ISO/IEC 17011-2018, ГОСТ ISO/IEC 17025-2019, ГОСТ ISO/IEC 17043-2013, ISO 15189:2022, ILAC G18:01/2024, ILAC P9:01/2024).

По результатам проверки содержания Политика не подлежит признанию недействующей по приведенным выше мотивам.

Руководствуясь статьями 177 - 179, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «ЛАБОРАТОРИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ СОДЕЙСТВИЯ ЭКОЛОГИИ» об оспаривании СМ № 03.1-1.0008 «Политика Росаккредитации в отношении участия лабораторий и органов инспекции в проверках квалификации и в межлабораторных сличительных (сравнительных) испытаниях, отличных от проверок квалификации», утвержденной Руководителем Федеральной службы по аккредитации 18 сентября 2024 г., отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---