Решение Верховного Суда РФ от 07.08.2025 № АКПИ25-389

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими второго предложения абзаца первого пункта 3, пункта 30, абзаца восьмого пункта 33 Порядка прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного, приостановления осуществления права пользования недрами и ограничения права пользования недрами, утв. Приказом Минприроды России № 743, Роснедр № 08 от 13.10.2021>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

судьи Верховного Суда Российской Федерации Бугакова О.А.,

при секретаре Т.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Голевская горнорудная компания» о признании частично недействующими второго предложения абзаца первого пункта 3, пункта 30, абзаца восьмого пункта 33 Порядка прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного, приостановления осуществления права пользования недрами и ограничения права пользования недрами, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию от 13 октября 2021 г. № 743/08,

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию (далее также — Приказ, Минприроды России, Роснедра) от 13 октября 2021 г. № 743/08 утвержден Порядок прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного, приостановления осуществления права пользования недрами и ограничения права пользования недрами (далее также — Порядок).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 13 декабря 2021 г., регистрационный номер 66305, опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 14 декабря 2021 г.

В соответствии с частью первой статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-I (далее — Закон Российской Федерации «О недрах») принятие решения о досрочном прекращении права пользования недрами, приостановлении осуществления права пользования недрами или об ограничении права пользования недрами осуществляется комиссией, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом (далее — Комиссия) (пункт 2 Порядка).

Согласно абзацу первому пункта 3 Порядка Комиссия создается приказом Федерального агентства по недропользованию или его территориального органа, который устанавливает ее состав и утверждает положение о ней. Комиссия состоит из членов Комиссии, из числа которых назначается председатель Комиссии и его заместитель, а также секретаря Комиссии.

Пунктом 30 Порядка установлено, что при рассмотрении комплекта документов, предусмотренных пунктом 22 Порядка, члены Комиссии вправе голосовать по вопросам, включенным в повестку заседания Комиссии, или воздержаться от голосования по любому из них, знакомиться с содержанием представленного на рассмотрение комплекта документов, задавать вопросы представителям пользователей недр и другим членам Комиссии, представлять особое мнение, прилагаемое к протоколу заседания Комиссии.

Абзацем восьмым пункта 33 Порядка определено, что решение Комиссии принимается путем открытого голосования простым большинством голосов присутствующих на заседании членов Комиссии. В случае равенства голосов решающим является голос председателя Комиссии, а при его отсутствии — заместителя председателя Комиссии.

Общество с ограниченной ответственностью «Голевская горнорудная компания» (далее также — ООО «Голевская ГРК», Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими: второго предложения абзаца первого пункта 3 и абзаца восьмого пункта 33 Порядка в той мере, в какой судебное толкование позволяет назначать более одного заместителя председателя Комиссии и предоставлять преимущества одному из заместителей председателя Комиссии в применении права решающего голоса по основанию, установленному актом, принятие которого не предусмотрено Порядком; пункта 30 и абзаца восьмого пункта 33 Порядка в той мере, в какой судебное толкование позволяет учитывать волеизъявление члена Комиссии, воздержавшегося от голосования по включенному в повестку заседания вопросу о досрочном прекращении права пользования недрами, в качестве голоса при определении равенства голосов и применении права решающего голоса председателя Комиссии, а при его отсутствии — заместителя председателя Комиссии.

Административный истец ссылается на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют части первой статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах», содержат правовую неопределенность и противоречивость, нарушают его права, свободы и законные интересы как пользователя недрами.

По мнению Общества, использование механизма права решающего голоса возможно только в случае сравнения результатов голосования «за» и «против», оснований для применения данного механизма в ситуации сравнения результатов голосования «за» и результатов волеизъявления «воздержался от голосования» не имеется. Равенство голосов может сформироваться лишь в случае сравнения голосов «за» и «против» и невозможно в ситуации сравнения количества голосов «за» и количества участников, воздержавшихся от участия в голосовании. Иное понимание позволяет учитывать воздержавшихся в качестве проголосовавших и принимать решение о досрочном прекращении права пользования недрами единолично членом Комиссии, которому предоставлено право решающего голоса. Кроме того, судебное толкование и применение пункта 3 и абзаца восьмого пункта 33 Порядка позволяют назначать более одного заместителя председателя Комиссии и предоставлять право решающего голоса одному из заместителей председателя Комиссии, что стало возможным благодаря их недостаточной определенности.

В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что ООО «Голевская ГРК» в 2007 г. была предоставлена лицензия на пользование недрами для разведки и добычи полезных ископаемых. Комиссией Роснедр было принято решение о досрочном прекращении права пользования недрами по данной лицензии. Не согласившись с указанным решением, административный истец обжаловал его в судебном порядке. Решением Арбитражного суда г. Москвы Обществу отказано в удовлетворении заявленных требований. При этом арбитражный суд руководствовался оспариваемыми нормами. Указанное решение оставлено без изменения вышестоящими судебными инстанциями.

В письменных возражениях Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральное агентство по недропользованию указали, что нормативный правовой акт издан в пределах предоставленных Минприроды России и Роснедрам полномочий, с соблюдением порядка его принятия, оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству, являются определенными и не нарушают прав и охраняемых законом интересов административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменных объяснениях выразило позицию, что нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий и с соблюдением установленного порядка.

В судебном заседании представитель административного истца П. поддержал заявленные требования.

Представители Минприроды России Н.О., Роснедр Н.Д., Щ. не признали административный иск.

Заинтересованное лицо Минюст России письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца П., возражения представителей Минприроды России Н.О., Роснедр Н.Д., Щ., обсудив письменные объяснения Минюста России, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В силу части девятой статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах» порядок прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного, приостановления осуществления права пользования недрами и ограничения права пользования недрами устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр, а в отношении участков недр местного значения — органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219, Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра; принимает порядок прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного, приостановления осуществления права пользования недрами и ограничения права пользования недрами (пункт 1, подпункт 5.2.8.3 пункта 5).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 171 «Вопросы Федерального агентства по недропользованию» Роснедра являются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере недропользования; одной из основных функций Роснедр является управление в пределах своей компетенции федеральным имуществом в сфере недропользования, в том числе управление государственным фондом недр (пункт 1, подпункт «г» пункта 4).

Реализуя предоставленные полномочия, Минприроды России, Роснедра утвердили Порядок, который регламентирует процедуру прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного, приостановления осуществления права пользования недрами и ограничения права пользования недрами, в том числе рассмотрения заявлений о досрочном прекращении права пользования недрами и заявлений о приостановлении осуществления права пользования недрами.

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят Минприроды России, Роснедрами в пределах предоставленных полномочий и с соблюдением установленного порядка принятия и опубликования, что не оспаривается административным истцом.

Предписания пунктов 3, 30, 33 оспариваемого акта регулируют вопросы создания Комиссии, ее состава, а также порядка рассмотрения документов по досрочному прекращению права пользования недрами, приостановлению осуществления права пользования недрами или ограничению права пользования недрами и принятия соответствующего решения.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют части первой статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах», содержат правовую неопределенность и противоречивость, являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.

Частью первой статьи 21 названного закона определено, что принятие решения о досрочном прекращении права пользования недрами, приостановлении осуществления права пользования недрами или об ограничении права пользования недрами осуществляется комиссией, создаваемой федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом, а в отношении участков недр местного значения — органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют приведенной норме закона и не нарушают принцип коллегиальности принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами, предусматривая возможность принятия соответствующего решения Комиссией коллегиально большинством голосов.

При этом следует учитывать, что часть первая статьи 21 Закона Российской Федерации «О недрах», как и иные положения этого закона, не регулирует вопросы создания Комиссии, полномочий лиц, имеющих право решающего голоса, процедуры голосования членов Комиссии.

Вопреки доводам административного истца волеизъявление «воздержался от голосования» является таким же, как и голосование «за» и «против», которое должно учитываться при подсчете голосов за то или иное решение. При определении итогового результата учету подлежат все группы голосов, в том числе голоса воздержавшихся.

В частности, голоса воздержавшихся членов Комиссии могут создавать равенство голосов, при наличии которого вступает в действие институт решающего голоса председателя или заместителя председателя Комиссии с целью принятия соответствующего решения по рассматриваемому вопросу.

Данный механизм направлен на преодоление неопределенности в случае равенства голосов и принятие окончательного решения коллегиальным органом в отношении лицензии на право пользования недрами.

Закон Российской Федерации «О недрах» не содержит запрета на применение механизма решающего голоса в ситуации сравнения результатов голосования «за» и результатов волеизъявления «воздержался от голосования», как не содержит указания на то, что механизм решающего голоса имеет значение только в ситуации, когда голоса членов разделились между «за» и «против».

Утверждение административного истца о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта не позволяют назначать более одного заместителя председателя Комиссии и предоставлять право решающего голоса одному из заместителей председателя Комиссии, лишено правовых оснований.

Исходя из буквального содержания второго предложения абзаца первого пункта 3 и абзаца восьмого пункта 33 Порядка в их взаимосвязи в состав Комиссии входят председатель и его заместитель. При осуществлении голосования в случае равенства голосов решающим является голос председателя Комиссии, а при его отсутствии — заместителя председателя Комиссии.

Порядок и иные нормативные правовые акты не исключают возможности назначения более одного заместителя председателя Комиссии. При этом правовой неопределенности не возникает, поскольку правом решающего голоса при отсутствии председателя Комиссии обладает тот заместитель, который согласно протоколу является председательствующим на заседании Комиссии.

Таким образом, оспариваемые административным истцом положения соответствуют нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения и имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упомянутом им аспекте, не возлагают на него не предусмотренные законом обязанности.

Нормативного правового акта большей юридической силы, предусматривающего иной порядок принятия решений Комиссией по вопросу досрочного прекращения права пользования недрами и использования права решающего голоса, не имеется.

Оспариваемые положения являются ясными и определенными, не допускают неоднозначного толкования и возможности неограниченного усмотрения при их применении, не влекут нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца.

Доводы административного истца о несогласии с судебными актами арбитражных судов и с установленным правовым регулированием не могут являться предметом судебной проверки по делу об оспаривании нормативного правового акта и служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

С учетом того, что второе предложение абзаца первого пункта 3, пункт 30, абзац восьмой пункта 33 Порядка в оспариваемой административным истцом части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Голевская горнорудная компания» о признании частично недействующими второго предложения абзаца первого пункта 3, пункта 30, абзаца восьмого пункта 33 Порядка прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного, приостановления осуществления права пользования недрами и ограничения права пользования недрами, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию от 13 октября 2021 г. № 743/08, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---