Решение Верховного Суда РФ от 02.06.2025 № АКПИ25-209

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 5 перечня некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утв. распоряжением Правительства РФ от 23.04.2022 № 999-р>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Бугакова О.А.,

при секретаре Т.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Уктус» о признании частично недействующим пункта 5 перечня некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2022 г. № 999-р,

распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2022 г. № 999-р (далее также — Распоряжение) утвержден перечень некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов (далее также — Перечень).

Распоряжение опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 2 мая 2022 г., № 18, размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 25 апреля 2022 г., действует в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 4 марта 2025 г. № 499-р.

В пункте 5 Перечня поименованы некапитальные строения, сооружения, не связанные с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления рекреационной деятельности, в защитных лесах (подпункт «а»), в эксплуатационных и резервных лесах (за исключением особо защитных участков лесов) (подпункт «б»).

Общество с ограниченной ответственностью «Уктус» (далее также — ООО «Уктус», Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 5 Перечня, ссылаясь на то, что оспариваемое положение в части не включения в Перечень некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления рекреационной деятельности в городских лесах противоречит статье 116 Лесного кодекса Российской Федерации, содержит правовую неопределенность, нарушает его права, свободы и законные интересы как хозяйствующего субъекта и арендатора лесных участков, лишая возможности возвести на этих участках некапитальные строения, сооружения, не связанные с созданием лесной инфраструктуры, для осуществления рекреационной деятельности в рамках заключенных договоров аренды.

По мнению административного истца, возведение некапитальных строений, а также эксплуатация и реконструкция ранее возведенных объектов капитального строительства, некапитальных строений, сооружений в городских лесах Лесным кодексом Российской Федерации не запрещены. Указывает, что из-за отсутствия упоминания в оспариваемом акте «городских лесов» появилась правовая неопределенность, в связи с чем Общество лишилось возможности размещать на арендуемых лесных участках некапитальные строения, хотя до принятия Распоряжения это допускалось.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Распоряжение издано в соответствии с действующим законодательством и в установленном им порядке, административным истцом пропущен без уважительной причины трехмесячный срок обращения с данным административным исковым заявлением в суд, полагало административный иск не подлежащим удовлетворению.

В судебном заседании представитель административного истца ООО «Уктус» А. поддержала заявленное требование.

Представитель Правительства Российской Федерации С. не признал административный иск, просил в удовлетворении заявленного требования отказать, в том числе в связи с пропуском трехмесячного срока обращения в суд.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Лесной кодекс Российской Федерации, регулируя отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, лесоразведения (лесные отношения), в части 1 статьи 21.1 устанавливает, что возведение, эксплуатация и демонтаж некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда допускаются в случаях использования лесов в целях, предусмотренных частью 1 статьи 21 названного кодекса, а также в иных случаях, предусмотренных данным кодексом. Перечень некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов утверждается Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 21.1).

Полномочия Правительства Российской Федерации определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно статье 5 которого Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации (часть 2).

В целях реализации предоставленных полномочий Правительством Российской Федерации издано Распоряжение, которым утвержден Перечень.

Оспариваемый акт издан, введен в действие и опубликован с соблюдением порядка, установленного Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Доводы административного истца о неопределенности оспариваемого акта, а также его несоответствии Лесному кодексу Российской Федерации являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального закона.

В силу прямого указания в части 1 статьи 21.1 Лесного кодекса Российской Федерации, введенной Федеральным законом от 2 июля 2021 г. № 301-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», возведение, эксплуатация и демонтаж некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, допускается исключительно на землях лесного фонда в случаях использования лесов в целях, предусмотренных частью 1 статьи 21 поименованного кодекса, а также в иных случаях, предусмотренных этим кодексом.

Перечень некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов утверждается Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 21.1).

Таким образом, полномочия Правительства Российской Федерации на основании указанных норм закона ограничены определением перечня некапитальных строений, сооружений, расположенных на землях лесного фонда, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов.

При этом строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию и вывод из эксплуатации объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях иных категорий, на которых расположены леса, допускаются в случаях, определенных другими федеральными законами в соответствии с целевым назначением этих земель (часть 2 статьи 21 Лесного кодексе Российской Федерации).

К городским лесам относятся леса, расположенные на землях населенных пунктов (часть 1 статьи 116, часть 1 статьи 122 Лесного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 87 Лесного кодекса Российской Федерации использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, осуществляются в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества (часть 1). Лесохозяйственные регламенты лесничеств утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 данной статьи (часть 2). Лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления (часть 3).

Также пунктом 2 Распоряжения установлено, что возведение и эксплуатация некапитальных строений, сооружений, не предусмотренных Перечнем, утвержденным Распоряжением, допускаются, если такие строения, сооружения предусмотрены перечнем объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 г. № 849-р, и до вступления в силу Распоряжения начато их возведение, и указанные строения, сооружения предусмотрены проектом освоения лесов, который получил положительное заключение государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов.

Таким образом, доводы административного истца о невозможности использования лесных участков с некапитальными строениями, расположенными в городских лесах на землях населенных пунктов, возведение которых допускалось до принятия Распоряжения, необоснованны.

Принимая во внимание изложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый акт, принятый уполномоченным органом государственной власти в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах, в связи с чем административное исковое заявление не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кроме того, в силу статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (часть 1). Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании (часть 5). Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (часть 8).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц — незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, — вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании на основании исследования фактических обстоятельств (определения от 20 декабря 2016 г. № 2599-О, от 28 февраля 2017 г. № 360-О, от 27 сентября 2018 г. № 2489-О, от 25 июня 2019 г. № 1553-О и др.).

Оспариваемый акт официально опубликован 25 апреля 2022 г., текст Распоряжения размещен в информационно-справочных системах «Гарант», «КонсультантПлюс».

Следовательно, оспариваемый акт доведен до сведения неопределенного круга лиц, и любое заинтересованное лицо имело возможность ознакомиться с ним.

Административный истец обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Распоряжения частично недействующим 8 апреля 2025 г., то есть с пропуском установленного законом трехмесячного срока на его подачу.

Обстоятельств, затрудняющих получение информации об оспариваемом акте и препятствующих своевременному обращению в суд с соответствующим административным исковым заявлением, которые подтверждают уважительность причин пропуска процессуального срока, административным истцом в заявлении не приведено.

То обстоятельство, что оспариваемый акт действует в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 4 марта 2025 г. № 499-р, не свидетельствует о соблюдении Обществом установленного законом срока обращения с настоящим требованием в суд, поскольку данным распоряжением внесены изменения в те положения оспариваемого акта, которые касаются некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых; в целях осуществления геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа; в целях добычи из подземных вод и (или) связанных с геологическим изучением, разведкой и добычей нефти и природного газа попутных вод полезных ископаемых и (или) полезных компонентов; а также для осуществления изыскательской деятельности, эти изменения вносились в пункты 1 и 7 Перечня. Оспариваемые административным истцом положения в упомянутом им аспекте указанные изменения не затрагивают.

Доводы административного истца о том, что Распоряжение является нормативным правовым актом и требование о признании его недействующим подлежит рассмотрению по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует признать несостоятельными, поскольку они основаны на неправильном толковании норм права и содержания оспариваемого акта, не имеющего нормативного характера, а также не обладающего нормативными свойствами.

Таким образом, ООО «Уктус» пропущен установленный частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации трехмесячный срок обращения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании Распоряжения, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении иска. Сведений об уважительности причин пропуска данного срока административный истец не представил.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 219 и 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Уктус» о признании частично недействующим пункта 5 перечня некапитальных строений, сооружений, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2022 г. № 999-р, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---