Решение Верховного Суда РФ от 08.02.2024 № АКПИ24-87

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании Постановления ЦИК России от 23.06.2021 № 12/94-8 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва» и Постановления ЦИК России от 13.12.2023 № 142/1087-8 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению В. об оспаривании постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 июня 2021 г. № 12/94-8 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва» и от 13 декабря 2023 г. № 142/1087-8 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации»,

23 июня 2021 г. Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (далее также — ЦИК России, Комиссия) принято постановление № 12/94-8 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва» (далее — Постановление № 12/94-8).

Данным постановлением установлены: размер компенсации членам избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, территориальных избирательных комиссий, участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса, освобожденным от основной работы на период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва (приложение № 1); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, работающему в комиссии не на постоянной (штатной) основе, члену территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающему в комиссии не на постоянной (штатной) основе, члену участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва (приложение № 2); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, работающему в комиссии не на постоянной (штатной) основе, члену территориальной избирательной комиссии, работающему в комиссии не на постоянной (штатной) основе, в случае возложения полномочий окружных избирательных комиссий на избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, территориальную избирательную комиссию в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва (приложение № 3); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену участковой избирательной комиссии, сформированной на избирательном участке, образованном на судне, которое в день голосования будет находиться в плавании, за работу по подготовке и проведению выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва (приложение № 4); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену участковой избирательной комиссии по дистанционному электронному голосованию в городе Москве, на которую решением Московской городской избирательной комиссии возложены полномочия иной участковой избирательной комиссии по дистанционному электронному голосованию, за работу по подготовке и проведению выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва (приложение № 4(1)) и утвержден Порядок выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва (приложение № 5).

Пунктом 6 Постановления № 12/94-8 установлен источник выплат указанным выше членам избирательных комиссий, работникам аппаратов избирательных комиссий, работникам федерального государственного казенного учреждения «Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», гражданам, привлекаемым к работе в избирательных комиссиях, — за счет и в пределах средств, выделенных избирательной комиссии соответствующего уровня на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва.

Постановление № 12/94-8 действует в редакции постановления ЦИК России от 28 июня 2023 г. № 120/951-8.

13 декабря 2023 г. ЦИК России принято постановление № 142/1087-8 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации» (далее — Постановление № 142/1087-8).

Поименованным постановлением установлены: размер компенсации членам избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, территориальных избирательных комиссий, участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса, освобожденным от основной работы на период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации (приложение № 1); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, работающему в комиссии не на постоянной (штатной) основе, члену территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающему в комиссии не на постоянной (штатной) основе, члену участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации (приложение № 2); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену участковой избирательной комиссии за работу по информированию и оповещению избирателей (приложение № 3); размер дополнительной оплаты труда (вознаграждения) члену участковой избирательной комиссии, сформированной на избирательном участке, образованном на судне, которое в день голосования будет находиться в плавании, за работу по подготовке и проведению выборов Президента Российской Федерации (приложение № 4) и утвержден Порядок выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации (приложение № 5).

Пунктом 6 Постановления № 142/1087-8 установлен источник выплат названным выше членам избирательных комиссий, работникам аппаратов избирательных комиссий, работникам федерального государственного казенного учреждения «Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», гражданам, привлекаемым к работе в избирательных комиссиях по гражданско-правовым договорам, специалистам, работающим в составе контрольно-ревизионных служб, — за счет и в пределах средств, выделенных избирательной комиссии соответствующего уровня на подготовку и проведение выборов Президента Российской Федерации.

Постановление № 142/1087-8 действует в редакции постановления ЦИК России от 24 января 2024 г. № 151/1196-8.

В., являющийся членом участковой избирательной комиссии № 106 города Губкинский Ямало-Ненецкого автономного округа с правом решающего голоса, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать незаконными и отменить Постановление № 12/94-8 и Постановление № 142/1087-8 со дня их принятия и вынести в адрес ЦИК России частное определение.

По мнению административного истца, установленный оспариваемыми актами подход к оплате его труда как члена участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающего не на постоянной (штатной) основе, нарушает его конституционное право на достойное вознаграждение за труд и на равное получение членами избирательных комиссий оплаты труда, а потому оспариваемые постановления ЦИК России противоречат статье 187, части 1 статьи 196, части 4 статьи 196, части 5 статьи 196 Трудового кодекса Российской Федерации и статье 1 Федерального закона от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда». Отсутствие регулирования в оспариваемых актах выплат на компенсацию питания членов участковых избирательных комиссий не соответствует требованиям статьи 108 Трудового кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании административный истец В., участвовавший в судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи через Губкинский районный суд Ямало-Ненецкого автономного округа, поддержал заявленное требование.

Представитель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации С.С. не признал административный иск, просил отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав объяснения административного истца В., возражения представителя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации С.С., исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с пунктом 17 статьи 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пунктом 3 статьи 64 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», частью 3 статьи 76 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» члену избирательной комиссии с правом решающего голоса производится дополнительная оплата труда (вознаграждение) за работу в избирательной комиссии в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы. За членом избирательной комиссии с правом решающего голоса, освобожденным на основании представления комиссии от основной работы на указанный период, сохраняется основное место работы (должность), ему выплачивается компенсация за период, в течение которого он был освобожден от основной работы. Размеры и порядок выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения) устанавливаются ЦИК России за счет и в пределах средств федерального бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Оплата труда членов избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, работников аппарата избирательной комиссии производится в пределах средств, выделенных из федерального бюджета на подготовку и проведение выборов Президента Российской Федерации, выборов депутатов Государственной Думы в порядке и размерах, устанавливаемых ЦИК России (пункт 4 статьи 64 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», часть 4 статьи 76 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Таким образом, оспариваемые постановления приняты во исполнение требований федерального закона в пределах полномочий ЦИК России.

Согласно пунктам 1, 4 статьи 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ЦИК России является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной данным федеральным законом, иными федеральными законами, состоит из 15 членов.

Статьей 44 Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденного постановлением ЦИК России от 28 июня 1995 г. № 7/46-II, предусмотрено, что принимаемые решения оформляются постановлениями Комиссии или выписками из протокола заседания Комиссии.

Как следует из протоколов заседаний ЦИК России от 23 июня 2021 г. № 12, от 11 августа 2021 г. № 40 и от 28 июня 2023 г. № 120, в заседаниях, на которых были приняты Постановление № 12/94-8 и внесенные в него изменения, участвовали 15 из 15 членов ЦИК России с правом решающего голоса, которые единогласно приняли соответствующие постановления.

В заседании ЦИК России 13 декабря 2023 г. № 142 участвовали 14 из 15 членов ЦИК России, а в заседании 24 января 2024 г. № 151 — все 15 членов ЦИК России с правом решающего голоса, которые единогласно приняли Постановление № 142/1087-8 и изменения в него.

Исходя из предписания пункта 13 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения и иные акты ЦИК России, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Решения и иные акты Комиссии не подлежат государственной регистрации.

Решения Комиссии, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и в сроки, которые установлены законом (пункт 2 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Регламентом ЦИК России определено, что постановления, инструкции и иные нормативные акты ЦИК России публикуются в установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами сроки в журнале «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», а также передаются в средства массовой информации и размещаются на сайте ЦИК России (статья 48).

Оспариваемые постановления опубликованы в официальном сетевом издании «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» (http://vestnik.cikrf.ru).

Следовательно, Постановление № 12/94-8 и Постановление № 142/1087-8 приняты правомочным федеральным государственным органом при реализации установленных законом полномочий, облечены в надлежащую форму, с соблюдением предусмотренной законом процедуры их принятия. Порядок принятия названных постановлений административный истец не оспаривает.

Доводы административного истца о нарушении его конституционного права на достойное вознаграждение за труд и противоречии Постановлений № 12/94-8 и 142/1087-8 положениям Трудового кодекса Российской Федерации являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм права.

Частью второй статьи 165 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что органы и организации, в интересах которых работник исполняет государственные или общественные обязанности (присяжные заседатели, доноры, члены избирательных комиссий и другие), производят работнику выплаты в порядке и на условиях, которые предусмотрены данным кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», определяя различные гарантии и компенсации, в том числе для членов участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса, включая дополнительную оплату труда (вознаграждение) за работу в комиссии по подготовке и проведению выборов, компенсацию за период, в течение которого такой член комиссии был освобожден от основной работы, не предусматривают оплату подобной деятельности в размере минимальной оплаты труда, установленном положениями Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда», которая, как следует из постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июня 2002 г. № 11-П, должна быть гарантирована работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей.

Согласно неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации позиции правовой статус членов избирательных комиссий с правом решающего голоса обусловлен правовой природой этих коллегиальных органов, которые наделены, по сути, публично-властными функциями (постановления от 15 января 2002 г. № 1-П и от 26 декабря 2005 г. № 14-П, определения от 5 июня 2003 г. № 215-О, от 18 апреля 2006 г. № 143-О и др.). Участие в деятельности коллегиальных органов, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение выборов и референдумов, — избирательных комиссий, комиссий референдума — определено Конституционным Судом Российской Федерации одной из форм реализации гражданами Российской Федерации права на участие в управлении делами государства, а при осуществлении своих полномочий, таких как наблюдение за организацией голосования, подсчет голосов избирателей, участников референдума, определение результатов выборов, избирательные комиссии действуют прежде всего в интересах граждан как носителей избирательных прав (постановление от 22 июня 2010 г. № 14-П, определение от 16 января 2007 г. № 160-О-П).

Статьей 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не предусмотрена возможность наделения участковых избирательных комиссий статусом юридического лица. Участковые избирательные комиссии не становятся работодателями для членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, в трудовые правоотношения с ними не вступают.

Следовательно, отношения между участковой избирательной комиссией и ее членами с правом решающего голоса, не подразумевающие выполнение последними каких-либо рабочих функций, по своей природе не являются трудовыми, в связи с чем гарантии размера и срока выплаты заработной платы, установленные в абзаце седьмом статьи 2 Трудового кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 37 Конституции Российской Федерации, на спорные правоотношения не распространяются.

С учетом закрепленных в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» принципов организации работы комиссий (статья 28) и установленных его статьей 29 гарантий для члена комиссии с правом решающего голоса (дополнительная оплата труда (пункт 17), компенсация расходов (пункт 17.1), особый порядок привлечения к ответственности (пункты 18, 18.1), особый порядок увольнения и перевода на другую работу (пункт 19)) одной из форм практической реализации предписаний избирательного законодательства является распределение обязанностей членов избирательных комиссий по направлениям деятельности в период подготовки и проведения выборов, в организации которых эти комиссии принимают участие, что может выражаться в принятии соответствующего решения, в котором за тем или иным членом комиссии может быть определен функционал, непосредственно связанный с закрепленными законом обязанностями комиссий.

Именно к такому функционалу члена избирательной комиссии относится проведение адресного информирования и оповещения избирателей о дне, времени и месте, а также о формах голосования на выборах Президента Российской Федерации способом поквартирного (подомового) обхода (проект «ИнформУИК», организованный на основании выписки из протокола заседания ЦИК России от 6 декабря 2023 г. № 139-3-8 «О реализации проекта „ИнформУИК“), являющееся одним из направлений деятельности избирательной комиссии. Включение или невключение административного истца в число членов участковой избирательной комиссии № 106 города Губкинский Ямало-Ненецкого автономного округа, непосредственно осуществляющих реализацию указанного проекта, правового значения при разрешении настоящего административного дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля, не имеет.»

Федеральным законодателем определение размера компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения) членам избирательной комиссии с правом решающего голоса отнесено к полномочиям ЦИК России.

Правовых оснований для вывода о том, что с учетом приведенных выше законоположений размер рассматриваемых выплат установлен незаконно или необоснованно, не имеется.

Из содержания оспариваемых постановлений ЦИК России следует, что размер компенсации за период, в течение которого член избирательной комиссии был освобожден от основной работы, и дополнительной оплаты труда (вознаграждения) обоснованы соответственно: количеством отработанных дней; размером средней заработной платы члена избирательной комиссии, исчисленной за фактически отработанное время за 12 календарных месяцев, предшествующих освобождению от основной работы; определением размера оплаты за один час работы в зависимости от числа избирателей в соответствующем субъекте и уровня избирательной комиссии; раздельным учетом количества часов, отработанных членом комиссии в будние дни (в период с 6.00 до 22.00), в ночное время (с 22.00 до 6.00), субботние и воскресные дни (в том числе в день голосования), нерабочие праздничные дни; наличием районных коэффициентов к заработной плате работников федеральных учреждений бюджетной сферы за работу в высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями.

Доводы административного истца о незаконности оспариваемых постановлений со ссылкой на положения Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» лишены правовых оснований, поскольку данные нормы не регулируют (и не должны регулировать) вопросы, связанные с выплатой компенсации за исполнение гражданами государственных обязанностей, предусмотренных федеральным законодательством. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что конституционно-правовая природа института минимального размера оплаты труда, согласно статьям 7 (часть 2) и 37 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предполагает установление того минимума денежных средств, который должен быть гарантирован работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей. Придание же этому институту более широких функций не согласуется с его конституционно-правовой природой, предполагающей установление того минимума денежных средств, который должен быть гарантирован работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей (постановления от 19 июня 2002 г. № 11-П и от 27 ноября 2008 г. № 11-П, определения от 26 апреля 2016 г. № 867-О и от 24 мая 2005 г. № 179-О).

Иные доводы административного истца основаны на неправильном толковании норм материального права, фактически сводятся к изменению нормативных правовых актов ЦИК России путем установления предельных уровней доходов членов избирательных комиссий в указанных административным истцом размерах, что является недопустимым.

Исходя из конституционного принципа разделения властей вопросы о принятии нормативных правовых актов, о внесении в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, суд не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативно-правового регулирования.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления В. об оспаривании постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 июня 2021 г. № 12/94-8 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва» и от 13 декабря 2023 г. № 142/1087-8 «О размерах и порядке выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения), а также иных выплат в период подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение пяти дней со дня принятия судом решения.

---