Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12.11.2024 № АКПИ24-767

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 7 изменений, которые вносятся в правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.12.2023 № 2177>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Калининой Л.А.,

при секретаре В.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ш. о признании недействующим пункта 7 изменений, которые вносятся в правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2023 г. № 2177,

постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. № 1097 утверждены Правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений (далее также — Правила).

Пункт 11(2) Правил устанавливает сроки назначения повторного теоретического экзамена для кандидата в водители, не сдавшего теоретический экзамен (абзац первый), и сроки назначения повторного практического экзамена для кандидата в водители, не сдавшего практический экзамен (абзац второй).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2023 г. № 2177 (далее также — Постановление № 2177) утверждены изменения, которые вносятся в правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений (далее также — Изменения), пунктом 7 которых в абзацы первый и второй пункта 11(2) Правил внесены изменения, согласно которым для кандидата в водители, не сдавшего теоретический экзамен с третьей и последующих попыток, повторный теоретический экзамен назначается не ранее чем через 6 и не позднее 9 месяцев со дня проведения предыдущего несданного теоретического экзамена; для кандидата в водители, не сдавшего практический экзамен с третьей и последующих попыток, повторный практический экзамен назначается не ранее чем через 6 и не позднее 9 месяцев со дня проведения предыдущего несданного практического экзамена.

Ш. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 7 Изменений, увеличившего ранее предусмотренные пунктом 11(2) Правил сроки назначения повторных теоретического и практического экзаменов для кандидата в водители, не сдавшего их с третьей и последующих попыток (не ранее чем через один и не позднее 3 месяцев со дня проведения предыдущего несданного экзамена), ссылаясь на его несоответствие пункту 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг), части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и подпункту «а» пункта 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», в части наличия в оспариваемом положении коррупциогенных факторов.

В обоснование своих доводов административный истец указывает на то, что 8 июня 2024 г. с третьей попытки не сдал практический экзамен на право управления транспортным средством, и с учетом Изменений может повторно реализовать свое право только через 6 месяцев, что накладывает на него дополнительные обременения в виде финансовых затрат на приобретение практических занятий с целью сохранения и укрепления навыков вождения.

Административный ответчик — Правительство Российской Федерации поручил представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству внутренних дел Российской Федерации (поручениеот 16 сентября 2024 г. № МХ-П50-30681), в письменных возражениях на административный иск указавшему, что Постановление № 2177 издано исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Ш. в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

В судебном заседании представители Правительства Российской Федерации Б. и Т. поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., объяснения представителей административного ответчика, изучив доводы административного истца, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьей 5 которого закреплено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

На момент утверждения Правил аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации были предусмотрены статьей 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Согласно абзацу второму пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее — Закон о безопасности дорожного движения) проведение экзаменов на право управления транспортными средствами (далее также — экзамен), определение состава технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требований к указанным техническим средствам и условий их применения, а также выдача водительских удостоверений осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Реализуя предоставленные федеральными законами полномочия, Правительство Российской Федерации постановлением от 24 октября 2014 г. № 1097 утвердило Правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений.

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 28 октября 2014 г., опубликован 31 октября 2014 г. в «Российской газете», № 250 и 3 ноября 2014 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, № 44, ст. 6063.

Постановлением Правительства Российской Федерации № 2177 в Правила внесены Изменения, пунктом 7 которых в абзацах первом и втором пункта 11(2) Правил слова «один и не позднее 3 месяцев» заменены словами «6 и не позднее 9 месяцев».

Изменения размещены на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 22 декабря 2023 г., опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации, № 52, 25 декабря 2023 г.

Процедура издания, введения в действие и опубликования оспариваемого в части нормативного правового акта соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Оспариваемым положением Изменений ранее предусмотренные пунктом 11(2) Правил в редакции, действовавшей до 1 апреля 2024 г., сроки назначения повторных теоретического и практического экзаменов для кандидата в водители, не сдавшего их с третьей и последующих попыток (не ранее чем через один и не позднее 3 месяцев со дня проведения предыдущего несданного экзамена), увеличены — не ранее чем через 6 и не позднее 9 месяцев со дня проведения предыдущего несданного теоретического экзамена.

Доводы административного истца о несоответствии пункта 7 Изменений пункту 1 части 1 статьи 5 Закон об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, предусматривающему право заявителя на получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги, подлежат отклонению по следующим основаниям.

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, которое осуществляется в том числе посредством организации подготовки водителей транспортных средств и обучения граждан правилам и требованиям безопасности движения, определяет Закон о безопасности дорожного движения (абзац первый статьи 1, абзац восьмой статьи 5).

В соответствии со статьей 24 указанного федерального закона права граждан на безопасные условия движения по дорогам Российской Федерации гарантируются государством и обеспечиваются путем выполнения законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения и международных договоров Российской Федерации.

Согласно пунктам 2, 4 статьи 25 Закона о безопасности дорожного движения право на управление транспортными средствами предоставляется лицам, сдавшим соответствующие экзамены, при соблюдении условий, перечисленных в статье 26 данного закона, и подтверждается водительским удостоверением.

В силу пункта 1 статьи 26 Закона о безопасности дорожного движения к сдаче экзаменов допускаются лица, достигшие установленного данной статьей возраста, имеющие медицинское заключение об отсутствии противопоказаний к управлению транспортными средствами, прошедшие в установленном порядке соответствующее профессиональное обучение. Примерные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий разрабатываются уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Таким образом, Закон о безопасности дорожного движения предусматривает прохождение в установленном порядке профессиональной подготовки (переподготовки) и успешную сдачу экзамена на право управления транспортным средством соответствующей категории, в отсутствие которых совокупность условий для допуска граждан к управлению транспортным средством, являющимся источником повышенной опасности, отсутствует.

Правила устанавливают непосредственно порядок проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Закона о безопасности дорожного движения, определяют состав технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требования к указанным техническим средствам и условия их применения, а также устанавливают порядок выдачи российских национальных и международных водительских удостоверений (пункт 1).

Пункт 11(2) Правил в системном единстве с положениями Закона о безопасности дорожного движения (статьи 1, 3, пункты 2 - 4 статьи 25, пункт 1 статьи 26) является частью порядка проведения экзамена на право управления транспортным средством, в рамках которого устанавливается необходимый для достижения задачи охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также защиты интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий уровень освоения кандидатом в водители навыков управления транспортным средством в условиях дорожного движения и реализуется один из принципов обеспечения безопасности дорожного движения, закрепляющий приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, то есть служит цели определения возможности допуска кандидата в водители к управлению транспортными средствами и выдачи ему водительского удостоверения соответствующих категорий и подкатегорий.

Из приведенных правовых норм следует, что действующий порядок проведения экзаменов на право управления транспортными средствами установлен в целях обеспечения безопасности дорожного движения и обусловлен особым правовым режимом транспортного средства как источника повышенной опасности.

В ходе практического экзамена проверяются навыки управления транспортными средствами соответствующих категорий и подкатегорий и соблюдения кандидатом в водители Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090, при движении по маршруту и выполнении им маневров (пункты 13, 13(1), 14 Правил).

Таким образом, пункт 7 Изменений, предусматривающий увеличение сроков назначения повторных теоретического и практического экзаменов для кандидата в водители, не сдавшего их с третьей и последующих попыток, не возлагает на водителя дополнительные обязанности и его нельзя рассматривать как ограничение прав или несвоевременное оказание государственной услуги по выдаче водительского удостоверения, поскольку обязанности водителя знать правила дорожного движения, иметь практические навыки по безопасному управлению транспортным средством в различных условиях движения следуют из статьи 1 Закона о безопасности дорожного движения.

Пунктом 5 Правил также закреплено, что сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий), связанных с проведением экзаменов, выдачей российских национальных и международных водительских удостоверений, устанавливаются административным регламентом по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Непосредственное предоставление государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений определено Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утвержденным приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 февраля 2021 г. № 80 (далее — Административный регламент).

Законодательством не ограничено количество попыток сдачи кандидатом в водители экзаменов, при этом каждый повторный экзамен (исходя из положений Административного регламента) является отдельной государственной услугой, оказываемой в сроки, предусмотренные Административным регламентом, что исключает несоответствие оспариваемых положений пункту 1 части 1 статьи 5 Закона об организации предоставления государственных и муниципальных услуг, закрепляющему право заявителя на своевременное получение государственной или муниципальной услуги.

Доводы административного истца о наличии коррупциогенных факторов в оспариваемом положении подлежат отклонению. Постановление № 2177 прошло правовую и антикоррупционную экспертизу в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Кроме того, согласно пункту 10 Правил экзамены проводятся с использованием технических средств контроля. В случае несогласия с решением сотрудников подразделений госавтоинспкеции о несдаче экзамена кандидат в водители вправе оспорить его, представив доказательства в опровержение зафиксированных в процессе экзамена фактов.

Нормативный правовой акт большей юридической силы, который бы устанавливал иные сроки назначения повторных теоретического и практического экзаменов для кандидата в водители, отсутствует.

Как следует из содержания административного искового заявления, требование административного истца фактически сводится к оспариванию целесообразности утверждения Правительством Российской Федерации Изменений, что не может служить предметом рассмотрения данного административного дела.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ш. о признании недействующим пункта 7 изменений, которые вносятся в правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2023 г. № 2177, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---