Решение Верховного Суда РФ от 26.09.2024 № АКПИ24-486

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 8 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Основные требования безопасности для объектов производств боеприпасов и спецхимии», утв. Приказом Ростехнадзора от 26.11.2020 № 458>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Гефест-М» о признании недействующим пункта 8 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Основные требования безопасности для объектов производств боеприпасов и спецхимии», утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 ноября 2020 г. № 458,

приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 ноября 2020 г. № 458 (далее также — Приказ) утверждены Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Основные требования безопасности для объектов производств боеприпасов и спецхимии» (далее также — Федеральные нормы и правила), которые устанавливают требования, направленные на обеспечение промышленной безопасности, предупреждение аварий и инцидентов на опасных производственных объектах (далее также — ОПО) организаций, осуществляющих деятельность в сфере оборонно-промышленного комплекса, на которых получаются, используются, испытываются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются (утилизируются) взрывчатые вещества и составы на их основе, в том числе пиротехнические составы, пороха, промышленные взрывчатые вещества, ракетные топлива и их взрывопожароопасные компоненты, а также изделия, их содержащие.

Пунктом 8 Федеральных норм и правил установлено, что в организации, эксплуатирующей ОПО, должен быть организован пункт первой медицинской помощи, а в производственных помещениях, хранилищах взрывопожароопасных веществ, местах, где проводят работу с взрывопожароопасными веществами, должны находиться средства оказания первой помощи пострадавшим.

Общество с ограниченной ответственностью «Гефест-М» (далее также — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 8 Федеральных норм и правил в части требования об организации пункта первой медицинской помощи в организации, эксплуатирующей ОПО, поскольку словосочетание «пункт первой медицинской помощи» содержит указание на два вида помощи, понятия которых закреплены в статьях 31 и 32 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон об основах охраны здоровья граждан), — «первая помощь» и «медицинская помощь» соответственно. Первая помощь в силу названных норм приведенного закона не является медицинской помощью и оказывается пострадавшим до оказания медицинской помощи, при этом квалификация лица, которое оказывает первую помощь, не имеет значения. Медицинская помощь оказывается медицинскими организациями. Нормативные правовые акты, содержащие понятия «первая медицинская помощь», «пункт первой медицинской помощи», а также требования к организации пункта первой медицинской помощи отсутствуют. В связи с этим, по мнению Общества, оспариваемая норма в указанной части не соответствует названному закону, поскольку не позволяет определить, оказание какой конкретно помощи (первой или медицинской) должно быть обеспечено в соответствии с оспариваемой нормой.

В обоснование заявленного требования указано, что Общество эксплуатирует ОПО по производству боеприпасов и спецхимии, Уральским управлением Ростехнадзора по результатам осуществления постоянного государственного надзора в области промышленной безопасности, проведенного в отношении административного истца, установлено нарушение требований пункта 8 Федеральных норм и правил, выразившееся в неорганизации пункта первой медицинской помощи, в связи с чем в адрес Общества вынесено представление об устранении выявленных нарушений.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее также — Ростехнадзор) в письменных возражениях и заинтересованные лица Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России) в письменных отзывах на административный иск указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Заинтересованное лицо Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее — Минздрав России) в письменном отзыве на административный иск отметило, что приказом Минздрава России от 13 ноября 2012 г. № 911н «Об утверждении порядка оказания медицинской помощи при острых и хронических профессиональных заболеваниях» допускается создание врачебного здравпункта в виде структурного подразделения организации, осуществляющей наряду с основной (уставной) деятельностью медицинскую деятельность. Первая помощь представляет собой комплекс мероприятий, проводимых до оказания медицинской помощи, а медицинская помощь, одним из видов которой является первичная медико-санитарная помощь, оказывается медицинскими работниками в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, положениями об организации оказания помощи.

Представитель административного истца С., принимавший участие в судебном заседании путем использования системы веб-конференции, поддержал заявленное требование, просил его удовлетворить.

В судебном заседании представители Ростехнадзора — К.Е., Минтруда России — К.М. возражали против удовлетворения административного иска.

Представители Минздрава России М. и Ш. заявили об оставлении решения на усмотрение суда.

Минюст России просил рассмотреть дело в отсутствие своего представителя.

Выслушав представителей сторон и заинтересованных лиц Минтруда России, Минздрава России, изучив доводы Минюста России, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов в целях предупреждения аварий на опасных производственных объектах и обеспечения готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее — организации, эксплуатирующие ОПО) к локализации и ликвидации последствий указанных аварий определяет Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее — Федеральный закон о промышленной безопасности).

Согласно пункту 1 статьи 4 Федерального закона о промышленной безопасности правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется этим федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, утверждаемыми органом государственного регулирования промышленной безопасности.

Таким федеральным органом исполнительной власти является Ростехнадзор, который вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности (пункт 1, подпункт 5.2.2.16(1) пункта 5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401).

Реализуя предоставленные полномочия, Ростехнадзор принял Приказ, утвердивший Федеральные нормы и правила.

В соответствии с требованиями пунктов 3 - 5 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения», Ростехнадзор разместил 30 апреля 2020 г. на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (regulation.gov.ru) проект приказа «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности „Требования безопасности для объектов производств боеприпасов и спецхимии“, изложив в паспорте проекта информацию, относящуюся к его разработке, в том числе о проведении общественного обсуждения с 30 апреля по 2 июня 2020 г. и независимой антикоррупционной экспертизы с 30 апреля по 19 мая 2020 г.»

На проект этого приказа получено отрицательное заключение Министерства экономического развития Российской Федерации (далее — Минэкономразвития России) об оценке регулирующего воздействия (письмо Минэкономразвития России от 18 августа 2020 г. № 26730-АХ/Д26и). С целью урегулирования разногласий, представленных в заключении об оценке регулирующего воздействия, Ростехнадзором совместно с Минэкономразвития России проведено согласительное совещание, по результатам которого доработанный проект Приказа согласован Минэкономразвития России (письмо Минэкономразвития России от 16 ноября 2020 г. № 38046-АХ/Д26и).

Приказ 15 декабря 2020 г. зарегистрирован в Минюсте России, регистрационный номер 61467, и размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением порядка издания и введения его в действие.

В силу пункта 3 статьи 4 Федерального закона о промышленной безопасности Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности устанавливают обязательные требования к: деятельности в области промышленной безопасности, в том числе работникам опасных производственных объектов, экспертам в области промышленной безопасности, к безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, в том числе порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте, и к обоснованию безопасности опасного производственного объекта.

Пунктом 8 Федеральных норм и правил в организации, эксплуатирующей ОПО, предусмотрено создание пункта первой медицинской помощи.

Доводы административного истца о несоответствии данного предписания статьям 31, 32 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан, устанавливающим различное правовое регулирование в отношении первой помощи и медицинской помощи, не могут быть признаны состоятельными по следующим основаниям.

Понятие первой помощи приведено в части 1 статьи 31 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан — это комплекс мероприятий, направленных на сохранение и поддержание жизни и здоровья пострадавших и проводимых при несчастных случаях, травмах, ранениях, поражениях, отравлениях, других состояниях и заболеваниях, угрожающих жизни и здоровью пострадавших, до оказания медицинской помощи. Первая помощь оказывается лицами, обязанными оказывать первую помощь в соответствии с федеральными законами или иными нормативными правовыми актами, в том числе сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудниками, военнослужащими и работниками Государственной противопожарной службы, спасателями аварийно-спасательных формирований и аварийно-спасательных служб, а также самими пострадавшими (самопомощь) или находящимися вблизи лицами (взаимопомощь) в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Статьей 32 указанного федерального закона установлено, что медицинская помощь оказывается медицинскими организациями и классифицируется по видам, условиям и форме оказания такой помощи (часть 1). К видам медицинской помощи относятся: 1) первичная медико-санитарная помощь; 2) специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь; 3) скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь; 4) паллиативная медицинская помощь (часть 2). Медицинская помощь оказывается медицинскими работниками в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, положениями об организации оказания медицинской помощи (часть 6).

Первичная медико-санитарная помощь является основой системы оказания медицинской помощи и включает в себя мероприятия по профилактике, диагностике, лечению заболеваний и состояний, медицинской реабилитации, наблюдению за течением беременности, формированию здорового образа жизни и санитарно-гигиеническому просвещению населения. Первичная медико-санитарная помощь подразделяется на первичную доврачебную медико-санитарную помощь, первичную врачебную медико-санитарную помощь и первичную специализированную медико-санитарную помощь (части 1, 3 статьи 33 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан).

Частью первой статьи 216.1 Трудового кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ) предусмотрено, что государство гарантирует работникам защиту их права на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда.

Так, работодатель обязан обеспечить принятие мер по предотвращению аварийных ситуаций, сохранению жизни и здоровья работников при возникновении таких ситуаций, а также по оказанию первой помощи пострадавшим; санитарно-бытовое обслуживание и медицинское обеспечение работников в соответствии с требованиями охраны труда, а также доставку работников, заболевших на рабочем месте, в медицинскую организацию в случае необходимости оказания им неотложной медицинской помощи (абзацы семнадцатый и девятнадцатый части третьей статьи 214 ТК РФ).

В целях охраны здоровья в соответствии с частью 4 статьи 24 Федерального закона об основах охраны здоровья граждан работодатели вправе вводить в штат должности медицинских работников и создавать подразделения (кабинет врача, здравпункт, медицинский кабинет, медицинскую часть и другие подразделения), оказывающие медицинскую помощь работникам организации. Порядок организации деятельности таких подразделений и медицинских работников устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

С учетом того, что перечень подразделений, оказывающих медицинскую помощь работникам организации, которые могут создавать работодатели в силу приведенной нормы закона, является открытым, пункт 9 Федеральных норм и правил допускает для организаций, эксплуатирующих ОПО, возможность (с учетом особенностей и специфики производств) руководствоваться требованиями отраслевых норм и правил при условии, что требования отраслевых норм и правил не ниже требований, установленных законодательством Российской Федерации в области промышленной безопасности; закрепленное в оспариваемой норме Федеральных норм и правил требование к таким организациям о создании пункта первой медицинской помощи не противоречит указанным в административном иске нормам Федерального закона об основах охраны здоровья граждан.

Пункт 8 Федеральных норм и правил не содержит каких-либо положений, отличных от требований указанного федерального закона, изложен понятным и доступным образом, отвечает критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Возможность организации пунктов первой медицинской помощи соотносится с утвержденным приказом Минздрава России от 13 ноября 2012 г. № 911н Порядком оказания медицинской помощи при острых и хронических профессиональных заболеваниях, в приложениях № 1 — 3 к которому приведены правила организации деятельности врачебного здравпункта, рекомендуемые штатные нормативы врачебного здравпункта, стандарт оснащения врачебного здравпункта.

Также в настоящее время сохраняет свое действие Положение о пунктах первой помощи на предприятиях, утвержденное 1 декабря 1926 г. Наркомздравом РСФСР № 195, ВСНХ СССР, ВСНХ РСФСР, НКТ РСФСР № 303/1336, согласно которому пункты первой помощи на предприятиях имеют своей задачей своевременное оказание первой медицинской помощи при несчастных случаях и внезапных заболеваниях во время работы предприятия, транспортирование в лечучреждения внезапно заболевших и пострадавших от несчастных случаев, а также содействие и участие в общесанитарной и профилактической работе на предприятиях (пункт 1). Пункты первой помощи организуются на предприятиях с числом рабочих и служащих от 100 — 250 чел. в зависимости от условий производства, если на их территории или поблизости от них на расстоянии не более километра нет амбулатории, на которую могут быть возложены функции по оказанию первой помощи. При наличии особо вредных или опасных условий производства пункты первой помощи могут открываться на предприятиях с меньшим числом рабочих и служащих (пункт 4).

В разделах II и III названного положения приведены нормы об устройстве пункта первой помощи, о правилах и порядке работы пунктов первой помощи. В приложениях к этому положению содержатся примерный минимальный список предметов оборудования и медицинского снабжения пунктов первой помощи на предприятиях и примерный список медикаментов, хирургических инструментов, перевязочных средств и прочих принадлежностей для санитарной сумки.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое нормативное положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает права и законные интересы административного истца в упоминаемых им аспектах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Гефест-М» о признании недействующим пункта 8 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Основные требования безопасности для объектов производств боеприпасов и спецхимии», утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 ноября 2020 г. № 458, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---