Решение Верховного Суда РФ от 19.08.2024 № АКПИ24-436

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 1.2, абзаца третьего пункта 2.2, абзаца второго пункта 3.2 Ветеринарных правил содержания птиц на личных подворьях граждан и птицеводческих хозяйствах открытого типа, утв. Приказом Минсельхоза России от 03.04.2006 № 103>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б. о признании недействующими пункта 1.2, абзаца третьего пункта 2.2, абзаца второго пункта 3.2 Ветеринарных правил содержания птиц на личных подворьях граждан и птицеводческих хозяйствах открытого типа, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 103,

приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 103 (далее также — Приказ) утверждены Ветеринарные правила содержания птиц на личных подворьях граждан и птицеводческих хозяйствах открытого типа (далее также — Ветеринарные правила). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 апреля 2006 г., регистрационный номер 7759, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 8 мая 2006 г., № 19.

Согласно пункту 1.2 Ветеринарных правил положения данных правил обязательны для выполнения на территории Российской Федерации физическими лицами, имеющими в собственности птицу, а также организациями, в которых предусмотрено выгульное содержание птицы (птицеводческие предприятия открытого типа).

Пунктом 2.2 Ветеринарных правил установлены требования, которые могут предъявляться при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию объектов, связанных с содержанием, разведением птицы на подворьях. Абзацем третьим данного пункта определено, что территория подворий должна быть огорожена и благоустроена.

Пункт 3.2 Ветеринарных правил содержит перечень мероприятий, проведение которых рекомендуется для создания благоприятных условий для здоровья птиц. Абзац второй этого пункта предусматривает, что при угрозе заражения перед входом в помещение для содержания птицы на подворьях для дезинфекции обуви оборудуют дезинфекционные кюветы (дезковрики) во всю ширину прохода, которые регулярно заполняют дезинфицирующими растворами.

Б., являясь индивидуальным предпринимателем, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 1.2, абзаца третьего пункта 2.2, абзаца второго пункта 3.2 Ветеринарных правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат части 1 статьи 1, части 2 статьи 4, части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пунктам 1, 3.1 статьи 2.1 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-I «О ветеринарии», пунктам 3, 5 статьи 4, части 1 статьи 7, частям 1, 3 статьи 9 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», содержат коррупциогенные факторы, являются неоднозначными, неясными, неопределенными, двусмысленными, нарушают его право как хозяйствующего субъекта на свободу экономической деятельности.

По мнению административного истца, оспариваемые нормы являются одновременно обязательными и рекомендательными, а также поставлены в зависимость от угрозы заражения, порядок определения наличия которой не установлен, что свидетельствует об их противоречивости и неопределенности.

В обоснование заявленных требований Б. указывает, что в отношении его Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Брянской, Смоленской и Калужской областям (далее — Управление Россельхознадзора) проведена внеплановая выездная проверка, по результатам которой 27 февраля 2024 г. составлен акт, выдано предписание об устранении нарушений обязательных требований. На основании акта и предписания административный истец привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 10.6, части 1 статьи 10.8, части 1 статьи 14.43 Кодекса Российской Федерации об административный правонарушениях и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 40 000 руб. Соответствующее постановление оспорено административным истцом в арбитражном суде.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее также — Минсельхоз России), Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что Ветеринарные правила утверждены федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, процедуре принятия и порядку введения его в действие и опубликования; оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца Г. поддержал заявленные требования.

Представитель Минсельхоза России Д. не признал административный иск.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Обсудив доводы административного искового заявления, выслушав объяснения представителя административного истца Г., возражения представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации Д., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения в области ветеринарии регулируются Законом Российской Федерации «О ветеринарии», который в статье 8 (в редакции, действовавшей на дату утверждения Ветеринарных правил) предусматривал, что государственный ветеринарный надзор направлен на разработку ветеринарных правил, других нормативных актов, обязательных для выполнения при ведении животноводства, содержании животных, производстве, хранении, перевозке и реализации продуктов животноводства.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 2.1 Закона Российской Федерации «О ветеринарии» ветеринарные правила (правила в области ветеринарии) являются нормативными правовыми актами, устанавливающими обязательные для исполнения физическими лицами и юридическими лицами требования, в том числе при оформлении ветеринарных сопроводительных документов. Ветеринарные правила разрабатывает и утверждает федеральный орган исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии.

Полномочия Минсельхоза России как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая ветеринарию, на момент принятия нормативного правового акта были определены в Положении о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2006 г. № 164 (пункт 1). Подпунктом 5.2.11 пункта 5 названного положения закреплено полномочие Минсельхоза России по принятию правил в области ветеринарии.

В настоящее время аналогичные полномочия Минсельхоза России закреплены в пункте 1 и подпункте 5.2.9 пункта 5 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450.

Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые положения Ветеринарных правил противоречат части 1 статьи 1, части 2 статьи 4, части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пунктам 1, 3.1 статьи 2.1 Закона Российской Федерации «О ветеринарии», пунктам 3, 5 статьи 4, части 1 статьи 7, частям 1, 3 статьи 9 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», части 2 статьи 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», являются несостоятельными, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

В силу положений Закона Российской Федерации «О ветеринарии» одной из основных задач ветеринарии в Российской Федерации является реализация мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и иных (по перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая ветеринарию) болезней животных, включая сельскохозяйственных, домашних, зоопарковых и других животных, пушных зверей, птиц, рыб и пчел, и осуществление региональных планов ветеринарного обслуживания животноводства (абзац третий статьи 1).

Ветеринарное законодательство Российской Федерации, регулирующее отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных, состоит из названного закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 2).

Исходя из положений статьи 18 Закона Российской Федерации «О ветеринарии», ответственность за здоровье, содержание и использование животных несут их владельцы, которые обязаны осуществлять хозяйственные и ветеринарные мероприятия, обеспечивающие предупреждение болезней животных и безопасность в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства, содержать в надлежащем состоянии животноводческие помещения и сооружения для хранения кормов и переработки продуктов животноводства, не допускать загрязнения окружающей среды отходами животноводства.

Ветеринарные правила устанавливают ветеринарные требования к содержанию птиц на личных подворьях граждан и птицеводческих предприятиях открытого типа в целях недопущения распространения заразных болезней птиц (пункт 1.1).

Пункт 1.2 Ветеринарных правил определяет их обязательность для выполнения на территории Российской Федерации физическими лицами, имеющими в собственности птицу, а также организациями, в которых предусмотрено выгульное содержание птицы (птицеводческие предприятия открытого типа).

Статьей 2.4 Закона Российской Федерации «О ветеринарии» закреплено, что ветеринарные правила содержания животных устанавливают требования к условиям содержания животных (за исключением диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы, в том числе животных, относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации), а также требования к осуществлению мероприятий по карантинированию животных, обязательным профилактическим мероприятиям и диагностическим исследованиям животных. Ветеринарные правила содержания животных утверждаются применительно к отдельным видам животных и целям их содержания.

Таким образом, пункт 1.2 Ветеринарных правил полностью соответствует приведенному законоположению.

В силу абзаца третьего пункта 2.2 Ветеринарных правил одним из требований, которые могут предъявляться при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию объектов, связанных с содержанием, разведением птицы на подворьях, является требование о том, что территория подворий должна быть огорожена и благоустроена.

Исходя из положений пункта 1 статьи 2.1 Закона Российской Федерации «О ветеринарии», пункта 1.1 Ветеринарных правил основной целью названных правил является недопущение распространения заразных болезней птиц.

Положение абзаца третьего пункта 2.2 Ветеринарных правил согласуется с целями ветеринарных правил и соответствует абзацу третьему части второй статьи 18 Закона Российской Федерации «О ветеринарии», закрепляющей обязанности владельцев животных и производителей продукции животного происхождения.

Нельзя согласиться с утверждением административного истца о правовой неопределенности оспариваемых положений, поскольку их содержание отвечает критериям ясности, недвусмысленности, не допускает неоднозначного толкования.

Отсутствие легальной дефиниции понятий «огорожена» и «благоустроена», являющихся оценочными и общепринятыми понятиями, значение которых доступно для восприятия и уяснения субъектами правоотношений, само по себе не может рассматриваться как вносящее в правовое регулирование неопределенность, не позволяющую субъектам соответствующих правоотношений и правоприменительным органам осознавать и единообразно применять правила поведения, установленные нормами, в которых такое понятие используется, и предвидеть наступление негативных последствий за их нарушение.

Следовательно, исходя из абзаца третьего пункта 2.2 Ветеринарных правил вопросы, касающиеся установки таких ограждений и благоустройства, должны решаться административным истцом самостоятельно с учетом имеющихся возможностей.

Абзац второй пункта 3.2 Ветеринарных правил в качестве мероприятия, проведение которого рекомендуется для создания благоприятных условий для здоровья птиц, предусматривает при угрозе заражения оборудование перед входом в помещение для содержания птицы на подворьях для дезинфекции обуви дезинфекционных кюветов (дезковриков) во всю ширину прохода, которые регулярно заполняют дезинфицирующими растворами.

Данное положение согласуется с частью первой статьи 13 Закона Российской Федерации «О ветеринарии», в силу которой помещения, предназначенные для временного или постоянного содержания животных, по своей площади и оборудованию должны обеспечивать благоприятные условия для их здоровья.

Пункт 3.2 Ветеринарных правил соответствует закону, так как содержит перечень мероприятий, направленных на создание благоприятных условий для здоровья птиц, и служит целью не допустить распространения заразных болезней.

Употребление в содержании оспариваемого нормативного правового акта термина «рекомендуется» не свидетельствует о необязательности предъявляемых требований, которые в соответствии с Законом Российской Федерации «О ветеринарии» и пунктом 1.2 Ветеринарных правил устанавливают обязательные требования к субъектам правоотношений в области ветеринарии.

Безосновательным является и утверждение административного истца о несоответствии оспариваемых пунктов Ветеринарных правил положениям Конституции Российской Федерации, федеральных законов «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», так как нормы на которые ссылается административный истец, не регулируют вопросы содержания птиц на личных подворьях граждан и птицеводческих хозяйствах открытого типа и Ветеринарные правила не могут им противоречить.

При изложенных обстоятельствах оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют требованиям федерального законодательства, отвечают общеправовым критериям определенности, ясности, не допускают неоднозначного толкования и не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца в указанных им аспектах.

Федерального закона или иного нормативного правового акта, устанавливающих правовое регулирование, вступающих в противоречие с оспариваемыми нормами, не имеется.

Кроме того, с 1 января 2013 г. в отношении проектов нормативных правовых актов проводится оценка регулирующего воздействия в соответствии с Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318.

Процедура установления и изменения содержащихся в нормативных правовых актах требований, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее — обязательные требования), регулируется Федеральным законом «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

В силу части первой статьи 9 Закона Российской Федерации «О ветеринарии» должностные лица органов, осуществляющих федеральный государственный ветеринарный контроль (надзор), являющиеся государственными ветеринарными инспекторами, имеют право: проверять проведение организациями и гражданами противоэпизоотических и других ветеринарных мероприятий и соблюдение ими действующих ветеринарных правил; предъявлять организациям и гражданам требования о проведении противоэпизоотических и других мероприятий, об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии, а также осуществлять контроль за выполнением этих требований.

Следовательно, оценка соблюдения ветеринарных правил осуществляется в рамках федерального государственного ветеринарного контроля (надзора).

Пунктом 3.1 статьи 2.1 Закона Российской Федерации «О ветеринарии» определено, что установление и оценка применения содержащихся в ветеринарных правилах обязательных требований осуществляются в соответствии с Федеральным законом «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

В части 2 статьи 15 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» закреплено, что независимо от того, признаны ли утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации или отменены ли нормативные правовые акты, указанные в части 1 статьи 15 данного федерального закона, при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в указанных актах, если они вступили в силу до 1 января 2020 г.

Согласно части 4 статьи 15 названного федерального закона Правительство Российской Федерации вправе определить перечень нормативных правовых актов либо групп нормативных правовых актов, в отношении которых положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 поименованного федерального закона не применяются.

На основании приведенной нормы Правительством Российской Федерации утверждено постановление от 31 декабря 2020 г. № 2467 «Об утверждении перечня нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений Государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона „Об обязательных требованиях в Российской Федерации“ (далее — Постановление № 2467).»

Приказ включен в данный перечень (пункт 104), в связи с чем при осуществлении федерального государственного ветеринарного контроля (надзора) оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в Ветеринарных правилах, осуществляется до 1 сентября 2025 г. (пункт 10 Постановления № 2467).

Пунктом 3 Постановления № 2467 предусмотрено, что при необходимости изменения после 1 января 2021 г. включенного в указанный выше перечень нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти такой нормативный правовой акт признается утратившим силу (за исключением случая, когда внесение изменений в нормативный правовой акт возможно на основании заключения об оценке регулирующего воздействия, содержащего вывод об улучшении положения хозяйствующих субъектов), а федеральный орган исполнительной власти принимает новый нормативный правовой акт в соответствии с положениями Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

Требования административного истца о признании оспариваемых нормативных положений недействующими фактически основаны на его несогласии с конкретным решением сотрудников Управления Россельхознадзора и состоявшимися судебными актами с его участием. Вместе с тем проверка законности таких решений и судебных постановлений по конкретным делам, включая оценку доказательств, установление фактических обстоятельств и применение к ним норм права, не входит в предмет настоящего административного дела. При этом из содержания представленных административным истцом материалов не следует, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта (его отдельных положений), выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов.

Поскольку положения Ветеринарных правил в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав административного истца в упоминаемых им аспектах, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Б. о признании недействующими пункта 1.2, абзаца третьего пункта 2.2, абзаца второго пункта 3.2 Ветеринарных правил содержания птиц на личных подворьях граждан и птицеводческих хозяйствах открытого типа, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 103, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---