Решение Верховного Суда РФ от 30.05.2024 № АКПИ24-337

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утв. Распоряжением Правительства РФ от 30.12.2005 № 2347-р (в ред. Распоряжения Правительства РФ от 10.09.2014 № 1776-р)>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре В.,

рассмотрев в открытом предварительном судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б. о признании частично недействующим федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 2347-р, в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2014 г. № 1776-р,

распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 2347-р (далее также — Распоряжение) утвержден федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду (далее также — Федеральный перечень), который предусматривает, какие реабилитационные мероприятия, технические средства реабилитации и услуги предоставляются инвалиду за счет средств федерального бюджета.

Подпунктом «б» пункта 1 распоряжения Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2014 г. № 1776-р (далее также — Распоряжение № 1776-р), вступившего в силу с 1 января 2015 г., в пункт 8 Федерального перечня внесено изменение, которым эндопротезы исключены из данного перечня.

Б. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим как нормативного правового акта — Федерального перечня (в редакции Распоряжения № 1776-р) в части исключения эндопротезов, ссылаясь на его противоречие положениям подпункта 10 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», части 6 статьи 11, частей 1 и 14 статьи 11.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». По мнению административного истца, применение Распоряжения в оспариваемой части нарушило его право на получение компенсации за приобретенный им за собственный счет эндопротез коленного сустава и за оказанные услуги по его установке и последующему лечению, которое предусмотрено федеральными законами.

Считает, что поскольку Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» видовые различия протезов (экзо, эндо или эндоэкзо) не устанавливает, то при его применении следует пользоваться родовыми понятиями «протезирование», «протезные изделия», которые охватывают все три разновидности протезов (экзопротезы, эндопротезы и эндоэкзопротезы), в связи с чем установленный административным истцом за свой счет эндопротез относится к техническим средствам реабилитации инвалидов и подлежит компенсации.

В обоснование заявленного требования административный истец указывает, что вступившим в законную силу решением Головинского районного суда г. Москвы от 21 апреля 2022 г. по делу № 2а-136/2022 отказано в удовлетворении исковых требований о признании незаконным решения Департамента труда и социальной защиты населения г. Москвы об отказе Б. в выплате компенсации за приобретенное им за собственный счет техническое средство реабилитации (тотальный эндопротез коленного сустава) и оказанные услуги по стационарному лечению, а также иные медицинские услуги.

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы административного ответчика Правительства Российской Федерации, в письменном возражении указало, что оспариваемый акт не носит нормативного характера, издан в соответствии с действующим законодательством и в установленном им порядке, не нарушает права инвалидов (ветеранов) на полноценную и эффективную реабилитацию.

В предварительном судебном заседании административный истец Б. и его представитель адвокат Оноприенко Е.В. поддержали заявленное требование.

Представитель административного ответчика Правительства Российской Федерации Е. полагала, что в удовлетворении заявленного требования следует отказать, в том числе в связи с пропуском административным истцом без уважительных причин трехмесячного срока обращения в суд.

Выслушав объяснения административного истца Б. и его представителя адвоката Оноприенко Е.В., возражения представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации Е., исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 16 Федерального закона «О ветеранах» ветеранам боевых действий предоставляются меры социальной поддержки, в частности обеспечение протезами (кроме зубных протезов) и протезно-ортопедическими изделиями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В случае, если ветеран боевых действий приобрел за собственный счет протез (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическое изделие, обеспечение которыми предусмотрено в установленном порядке, ему выплачивается компенсация в том же размере, что и размер компенсации, установленной частью шестой статьи 11 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

В силу статьи 10 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» государство гарантирует инвалидам проведение реабилитационных мероприятий, получение технических средств и услуг, предусмотренных федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета. Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утверждается Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (действовавшего на момент издания оспариваемого акта) Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания. Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд.

В настоящее время аналогичные положения содержатся в статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Действуя в пределах предоставленного ему полномочия, Правительство Российской Федерации распоряжением от 30 декабря 2005 г. № 2347-р утвердило федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду.

Данный акт опубликован в «Российской газете» от 11 января 2006 г., Собрании законодательства Российской Федерации 23 января 2006 г., № 4.

Распоряжение официально опубликовано в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, распоряжение от 30 декабря 2005 г. № 2347-р, являясь ненормативным актом, издано Правительством Российской Федерации при реализации указанных полномочий и в надлежащей форме. Данные обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2011 г. № ГКПИ11-126.

Распоряжением № 1776-р внесены изменения в Федеральный перечень в части исключения из него понятия «эндопротезы» в связи с решением вопроса о финансовом обеспечении высокотехнологичной медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования начиная с 2015 года.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц — незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, — вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании на основании исследования фактических обстоятельств (определения от 20 декабря 2016 г. № 2599-О, от 28 февраля 2017 г. № 360-О, от 27 сентября 2018 г. № 2489-О, от 25 июня 2019 г. № 1553-О и др.).

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из частей 1, 5 и 8 статьи 219 названного кодекса административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

До введения в действие 15 сентября 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации аналогичные положения о трехмесячном сроке обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих были предусмотрены частью 1 статьи 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Распоряжение № 1776-р официально опубликовано на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 19 сентября 2014 г. и в Собрании законодательства Российской Федерации 22 сентября 2014 г., № 38, ст. 5096.

Распоряжение № 1776-р после его официального опубликования 19 сентября 2014 г. доведено до сведения неопределенного круга лиц, и любое заинтересованное лицо имело возможность ознакомиться с ним.

Обстоятельств, затрудняющих получение информации об оспариваемом акте и своевременное обращение в суд с соответствующим административным исковым заявлением с указанного времени, у административного истца не имелось. Подобные обстоятельства им не приведены в административном исковом заявлении и в ходе судебного разбирательства. Наличие у него тяжелой формы заболевания костно-мышечной системы, хирургическое вмешательство и ведение малоподвижного образа жизни не препятствовало ему самостоятельно обращаться за защитой прав, которые он полагал нарушенными, в различные органы, в том числе судебные.

Б. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Распоряжения № 1776-р, сдав его в приемную суда 15 апреля 2024 г., то есть с пропуском установленного законом трехмесячного срока на его подачу.

Доводы административного истца и его представителя о том, что Распоряжение № 1776-р является нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации и требование о признании его недействующим подлежит рассмотрению по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следует признать несостоятельными, так как они основаны на неправильном толковании норм права и содержании оспариваемого акта, не имеющего нормативного характера, а также не обладающего нормативными свойствами.

Оспариваемое Распоряжение не содержит каких-либо правовых норм (правил поведения), затрагивающих права и свободы неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Другие доводы административного истца связаны с исследованием фактических обстоятельств конкретных дел с его участием и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, и свидетельствовать об уважительности причины пропуска срока обращения в суд с административным исковым заявлением.

В силу части 5 статьи 138 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в предварительном судебном заседании суд может выяснять причины пропуска административным истцом установленного данным кодексом срока обращения в суд. В случае установления факта пропуска указанного срока без уважительной причины суд принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска без исследования иных фактических обстоятельств по административному делу.

Руководствуясь статьями 138, 175 - 180, 219 и 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Б. о признании частично недействующим федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 2347-р, в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2014 г. № 1776-р, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---