Решение Верховного Суда РФ от 17.06.2024 № АКПИ24-255

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 8 Порядка разработки и применения аэронавигационного паспорта аэродрома (вертодрома, посадочной площадки) гражданской авиации, аэронавигационная информация о котором публикуется в Сборнике аэронавигационной информации Российской Федерации, утв. Приказом Минтранса России от 05.11.2020 № 449>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Авиационный сервисный центр» о признании частично недействующим пункта 8 Порядка разработки и применения аэронавигационного паспорта аэродрома (вертодрома, посадочной площадки) гражданской авиации, аэронавигационная информация о котором публикуется в Сборнике аэронавигационной информации Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 5 ноября 2020 г. № 449,

приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 5 ноября 2020 г. № 449 (далее — Приказ) утвержден Порядок разработки и применения аэронавигационного паспорта аэродрома (вертодрома, посадочной площадки) гражданской авиации, аэронавигационная информация о котором публикуется в Сборнике аэронавигационной информации Российской Федерации (далее — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 4 декабря 2020 г., регистрационный номер 61270, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 7 декабря 2020 г.

Согласно пункту 8 Порядка аэронавигационный паспорт (далее также — АНП) посадочной площадки утверждается владельцем посадочной площадки при наличии согласований и (или) отчетных материалов от организаций, представивших аэронавигационные данные в АНП, а также при наличии согласования: с оператором аэродрома (вертодрома) гражданской авиации — при расположении посадочной площадки в границах района аэродрома (вертодрома) гражданской авиации; с организацией, осуществляющей эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации, — при расположении посадочной площадки в границах района аэродрома (вертодрома) экспериментальной авиации; с организацией, уполномоченной федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, — при расположении посадочной площадки в границах района аэродрома (вертодрома) государственной авиации.

Общество с ограниченной ответственностью «Авиационный сервисный центр» (далее также — Общество, ООО «АСЦ») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 8 Порядка в части, предусматривающей необходимость согласования аэронавигационного паспорта владельцем посадочной площадки с оператором аэродрома гражданской авиации, ссылаясь на то, что оспариваемая норма противоречит пункту 7 статьи 40 Воздушного кодекса Российской Федерации, пункту 2 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 г. № 138 (далее — Федеральные правила), нарушает его права на эксплуатацию посадочной площадки.

В обоснование заявленного требования ООО «АСЦ» указывает, что на основании оспариваемого предписания письмом Приволжского МТУ Федерального агентства воздушного транспорта от 1 февраля 2024 г. № Исх-17.1334/ПМТУ возвращен аэронавигационный паспорт посадочной площадки «ЦентроСпас» с указанием на отсутствие подписанного листа согласования аэронавигационного паспорта с оператором аэродрома «Уфа».

Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указывают, что Порядок разработан и утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца ООО «АСЦ» Т. поддержал заявленное требование.

Представитель Министерства транспорта Российской Федерации К. не признал административный иск.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснение представителя общества с ограниченной ответственностью «Авиационный сервисный центр» Т., возражения представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации устанавливает Воздушный кодекс Российской Федерации, согласно статье 2 которого воздушное законодательство Российской Федерации состоит из названного кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункт 1).

Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила — нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 2 Воздушного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 26 Федеральных правил для аэродрома (вертодрома, посадочной площадки) гражданской авиации, аэронавигационная информация о котором публикуется в Сборнике аэронавигационной информации Российской Федерации, разрабатывается аэронавигационный паспорт аэродрома (вертодрома, посадочной площадки), порядок разработки и применения которого устанавливается Министерством транспорта Российской Федерации.

Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере гражданской авиации, является Министерство транспорта Российской Федерации, которое вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты (пункт 1, подпункт 5.2.53.8 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Порядок, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт издан Министерством транспорта Российской Федерации в целях реализации требований федерального закона, в соответствии с предоставленными данному органу полномочиями и с соблюдением правил принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта.

Вопреки доводам административного истца оспариваемое предписание нормативного правового акта не противоречит действующему законодательству и не нарушает его прав.

Согласно пункту 2 статьи 1 Воздушного кодекса Российской Федерации под воздушным пространством Российской Федерации понимается воздушное пространство над территорией Российской Федерации, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем.

Использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения (статья 11 Воздушного кодекса Российской Федерации, пункт 2 Федеральных правил).

В силу статьи 40 Воздушного кодекса Российской Федерации под аэродромом понимается участок земли или акватория с расположенными на нем зданиями, сооружениями и оборудованием, предназначенный для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов (пункт 1); посадочной площадкой является участок земли, льда, поверхности сооружения, в том числе поверхности плавучего сооружения, либо акватория, предназначенные для взлета, посадки или для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов (пункт 7).

В соответствии с Федеральными правилами элементами структуры воздушного пространства являются в том числе районы аэродромов (аэроузлов, вертодромов) и другие элементы, устанавливаемые для осуществления деятельности в воздушном пространстве (подпункты «в», «и» пункта 8). Границы элементов структуры воздушного пространства устанавливаются по географическим координатам и высотам. Границы и условия использования элементов структуры воздушного пространства публикуются в документах аэронавигационной информации (пункт 9). Для аэродромов (вертодромов) гражданской, государственной и экспериментальной авиации устанавливаются районы аэродромов (вертодромов) (пункт 21).

Абзацем пятьдесят третьим пункта 2 Федеральных правил закреплено, что район аэродрома — это воздушное пространство обслуживания воздушного движения аэродрома (узловой диспетчерский район, диспетчерская зона) либо часть воздушного пространства установленных размеров, предназначенные для организации выполнения полетов по схемам вылета, захода на посадку, хода на второй круг, полета по кругу.

Понятие «органы обслуживания воздушного движения (управления полетами)» установлено Федеральными правилами.

Согласно абзацу сорок первому пункта 2 Федеральных правил органы обслуживания воздушного движения (управления полетами) — это оперативные органы Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации, органы обслуживания воздушного движения (управления полетами) пользователей воздушного пространства, операторов аэродромов гражданской авиации, не включенных в состав аэропортов федерального значения, перечень которых утвержден Правительством Российской Федерации в соответствии со статьей 40 Воздушного кодекса Российской Федерации, а также операторов вертодромов гражданской авиации.

Разработку аэронавигационного паспорта аэродрома (вертодрома, посадочной площадки) гражданской авиации организует оператор аэродрома (вертодрома), владелец посадочной площадки (пункт 1 Порядка); разработка АНП включает в себя процесс формирования аэронавигационных данных, их согласование и оформление в соответствии с типовой схемой аэродрома (вертодрома, посадочной площадки) согласно приложению № 2 к Приказу (пункт 2 Порядка).

Аэронавигационные данные, предназначенные для включения в АНП, предоставляют в том числе операторы аэродромов (вертодромов), владельцы посадочных площадок, а также организации, базирующиеся на аэродромах (вертодромах, посадочных площадках) гражданской авиации и осуществляющие функции операторов наземного обслуживания (подпункт «а» пункта 3 Порядка); геодезические организации (подпункт «б» пункта 3 Порядка); организации, осуществляющие деятельность по разработке схем полетов, процедур (схем) маневрирования в районах аэродромов (вертодромов, посадочных площадок) (подпункт «в» пункта 3 Порядка); органы обслуживания воздушного движения (управления полетами), предоставляющие аэродромно-диспетчерское обслуживание или осуществляющие организацию воздушного движения в районе аэродрома (вертодрома), посадочной площадки (пункт 4 Порядка).

Исходя из пункта 8 Порядка АНП посадочной площадки утверждается владельцем посадочной площадки при наличии одновременно согласований и (или) отчетных материалов от организаций, представивших аэронавигационные данные в АНП, и согласования с оператором аэродрома (вертодрома) гражданской авиации — при расположении посадочной площадки в границах района аэродрома (вертодрома) гражданской авиации и не предусматривает вариативность условий представления документов при утверждении АНП посадочной площадки владельцем посадочной площадки.

В силу пункта 22 Федеральных правил при определении границ районов аэродромов (вертодромов) должны учитываться схемы вылета и захода на посадку, ухода на второй круг, полета в зоне ожидания, а также стандартные маршруты вылета и прилета, маршруты входа (выхода) на воздушные трассы, местные воздушные линии и специальные зоны (абзац первый). Границы районов аэродромов (аэроузлов, вертодромов) утверждаются Министерством транспорта Российской Федерации (абзац третий).

В целях реализации абзаца третьего пункта 22 Федеральных правил издан приказ Минтранса России от 23 июля 2020 г. № 248 «Об утверждении границ зон (районов) Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации, границ районов аэродромов (аэроузлов, вертодромов), границ классов A и C воздушного пространства».

Из приведенных положений в их взаимосвязи следует, что нахождение посадочной площадки на участке земли, льда, поверхности сооружения не исключает возможность ее одновременного расположения в границах проекции района аэродрома на земную или водную поверхность.

Таким образом, посадочная площадка, эксплуатируемая для взлета и посадки воздушных судов, предполагает использование воздушного пространства и неразрывно связана с границами района аэродрома, в проекции которого она расположена, что определяет обязательность соблюдения Федеральных правил, изданного в соответствии с ними Порядка и установленных в них требований к разработке и согласованию АНП с оператором соответствующего аэродрома.

Действующее законодательство не предусматривает необходимости установления критериев для согласования АНП оператором аэродрома, а оспариваемый нормативный правовой акт содержит детализированное содержание типовой схемы АНП посадочной площадки, согласно которой АНП должен содержать относящиеся к посадочной площадке карты, в том числе отражающие информацию для обеспечения полетов на аэродроме, а также иные аэронавигационные данные, которые рассматриваются оператором аэродрома в рамках согласования АНП.

Также согласование или несогласование АНП осуществляется оператором аэродрома исходя из предмета его деятельности, осуществляемой в соответствии с положениями статьи 49 Воздушного кодекса Российской Федерации и Федеральных авиационных правил «Требования к операторам аэродромов гражданской авиации. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие оператора аэродрома гражданской авиации требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия и аннулирования документа, подтверждающего соответствие оператора аэродрома гражданской авиации требованиям федеральных авиационных правил», утвержденных приказом Минтранса России от 2 ноября 2022 г. № 441.

Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, по-другому регулирующего режим проверки соответствия АНП, который мог бы вступить в противоречие с оспариваемой нормой, не имеется.

Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее правовое регулирование в части необходимости детальной регламентации механизма применения оспариваемых норм, что не может служить правовым основанием для удовлетворения административного иска.

Поскольку оспариваемое нормативное положение не нарушает прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то по результатам рассмотрения административного дела согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации должно быть принято решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Авиационный сервисный центр» о признании частично недействующим пункта 8 Порядка разработки и применения аэронавигационного паспорта аэродрома (вертодрома, посадочной площадки) гражданской авиации, аэронавигационная информация о котором публикуется в Сборнике аэронавигационной информации Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 5 ноября 2020 г. № 449, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---