Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 19.12.2023 № АКПИ23-912

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 11 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, утв. постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 № 306>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Х., П., К.Т. о признании частично недействующим пункта 11 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 306,

постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 306 утверждены Правила установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме (далее — Правила). Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 29 мая 2006 г., № 22, ст. 2338 и в «Российской газете» 31 мая 2006 г., № 114.

Согласно пункту 11 Правил нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, устанавливаются едиными для многоквартирных домов и жилых домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства, а также расположенных в аналогичных климатических условиях. При различиях в конструктивных и технических параметрах, степени благоустройства, а также климатических условиях, в которых расположены многоквартирные дома или жилые дома, указанные нормативы потребления коммунальных услуг дифференцируются в соответствии с категориями многоквартирных домов и жилых домов, предусмотренными приложением № 2 к Правилам.

При наличии в субъекте Российской Федерации многоквартирных домов и жилых домов, имеющих конструктивные и технические параметры, степень благоустройства, не предусмотренные категориями жилых помещений, определенными в приложении № 2 к Правилам, по решению уполномоченного органа категории многоквартирных домов и жилых домов могут быть дополнены.

Абзац первый данного пункта действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2022 г. № 1598, размещенного на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 16 сентября 2022 г. и опубликованного в Собрании законодательства Российской Федерации 19 сентября 2022 г., № 22, ст. 3496, а абзац второй в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2014 г. № 1380, размещенного на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 22 декабря 2014 г. и опубликованного в Собрании законодательства Российской Федерации 29 декабря 2014 г., № 52 (часть I), ст. 7773.

Х., П. и К.Т., будучи собственниками земельных участков, расположенных на территории садоводческих товариществ и потребителями электрической энергии, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 11 Правил в части, исключающей необходимость при установлении нормативов потребления электроснабжения применение дифференцированного метода в случаях, когда подобные нормативы сопрягаются с услугой газоснабжения, имеющей различия по конструктивно-техническим параметрам строения относительно систем газоснабжения (природный газ, сжиженный газ), ссылаясь на его противоречие статье 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». По мнению административных истцов, положения пункта 11 Правил носят отвлеченный, неопределенный характер, позволяющий использовать избирательный подход в целях дифференцированных нормативов потребления в случаях, когда речь идет непосредственно об оказании услуги по газоснабжению, и тогда, когда услуга по электроснабжению сопрягается с услугой газоснабжения при том, что и в одном, и в другом случае имеет место факт различия конструктивных и технических параметров домовладений применительно к системе газоснабжения (природный газ, сжиженный газ).

В обоснование заявленного требования административные истцы ссылаются на угрозу применения оспариваемого нормативного положения и применения к ним процедуры оплаты потребленной электроэнергии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, предусмотренных приказом управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 30 августа 2012 г. № 39/1 «О нормативах потребления коммунальных услуг по электроснабжению населения Воронежской области», в жилых помещениях многоквартирных домов и жилых домов на территории городского округа города Воронеж на 1 человека, проживающего в квартире, оборудованной газовой плитой, при отсутствии приборов учета расхода электроэнергии (приложение № 1, таблица 1).

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Правила изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемое в части нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административных истцов.

Административные истцы в судебное заседание, о котором извещены надлежащим образом, не явились. В удовлетворении ходатайства административных истцов об обеспечении их участия в судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи отказано определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 7 ноября 2023 г.

Представитель Правительства Российской Федерации К.Е. возражала против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., обсудив доводы административных истцов Х., П. и К.Т., возражения представителя Правительства Российской Федерации К.Е., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не усматривает оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Полномочия Правительства Российской Федерации определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно статье 5 которого Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Правительство Российской Федерации в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение данного кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации (часть 4 статьи 5).

Частью 9.2 статьи 156 Жилищного кодекса Российской Федерации закреплено, что размер расходов граждан и организаций в составе платы за содержание жилого помещения в многоквартирном доме на оплату коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, определяется при наличии коллективного (общедомового) прибора учета исходя из норматива потребления соответствующего вида коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, который утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, по тарифам, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с проведением перерасчета размера таких расходов исходя из показаний коллективного (общедомового) прибора учета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Статья 157 Жилищного кодекса Российской Федерации закрепляет общие принципы определения объема потребляемых коммунальных услуг для исчисления размера платы за них и возлагает на Правительство Российской Федерации полномочие по определению особенностей их предоставления. Так, в силу части 1 названной статьи Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пункт 11 Правил ранее был предметом судебной проверки и решением Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2013 г. по делу № АКПИ13-205 установлено его правовое соответствие требованиям статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации. Внесенные позднее в оспариваемое нормативное положение изменения не выходят за пределы установленной компетенции Правительства Российской Федерации.

Следовательно, Правила утверждены во исполнение полномочия, возложенного на Правительство Российской Федерации Жилищным кодексом Российской Федерации, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом кодексе, и именно на основании такого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществило правовое регулирование соответствующих жилищных отношений. Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта в действующей его редакции соблюден и не оспаривается административными истцами.

Вопреки утверждению административных истцов пункт 11 Правил в оспариваемой части соответствует действующему законодательству, в том числе статьям 156 и 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, и не нарушает прав административных истцов.

Правила определяют порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление), нормативов потребления коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, и требования к их формированию (пункт 1).

Пунктом 3 Правил предусмотрено, что нормативы потребления коммунальных услуг и нормативы потребления коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее — уполномоченные органы). Контроль за соблюдением уполномоченными органами требований к составу нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, условиям и методам установления нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, а также обоснованности размера установленного норматива потребления коммунальных услуг и норматива потребления коммунального ресурса, потребляемого при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, осуществляется органами государственного жилищного надзора субъектов Российской Федерации.

Установление нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, производится по инициативе уполномоченных органов, ресурсоснабжающих организаций, а также управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных или иных специализированных потребительских кооперативов либо их объединений (далее — управляющие организации) и сетевых организаций в отношении нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и нормативов потребления электрической энергии, потребляемой при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме (абзац первый пункта 9 Правил).

В силу пункта 10 Правил нормативы потребления устанавливаются: в отношении коммунальных услуг, предоставляемых в жилых помещениях, — по каждому виду предоставляемых коммунальных услуг, которые определяются степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома; в отношении коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, — по каждому виду потребляемых коммунальных ресурсов, которые определяются степенью благоустройства многоквартирного дома; в отношении коммунальных услуг, предоставляемых при использовании земельного участка и надворных построек, — применительно к коммунальным услугам по холодному водоснабжению, электроснабжению и отоплению с учетом направлений их использования.

Пункт 11 Правил устанавливает условия дифференциации нормативов потребления и относит к ним соответственно вид предоставляемых услуг, а также конструктивно-технические параметры, степень благоустройства и климатические условия. Это означает, что многоквартирные дома, имеющие одинаковые параметры дифференциации и расположенные в разных муниципальных образованиях, должны иметь одинаковый норматив потребления. При различиях в указанных факторах нормативы потребления дифференцируются. При наличии в субъекте домов, чьи характеристики отличаются от указанных в приложении № 2 к Правилам, категории многоквартирных домов по решению уполномоченного органа могут быть дополнены.

Следует отметить, что в пункте 2 Правил раскрыто содержание основных понятий, используемых в Правилах, в частности, «климатические условия», «конструктивные и технические параметры многоквартирного дома или жилого дома», «степень благоустройства многоквартирного дома и жилого дома».

Действующая в настоящее время редакция оспариваемого в части предписания изложена понятным и доступным образом, отвечает критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает неоднозначного толкования при применении.

Вместе с тем доводы административных истцов фактически сведены к необходимости установления желаемого ими правового регулирования в рассматриваемой сфере правоотношений, однако случаи дифференциации нормативов, не предусмотренные приложением № 2 к Правилам, могут быть дополнительно закреплены решением уполномоченного органа при наличии оснований для такой дифференциации.

Исходя из конституционного принципа разделения властей вопросы о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суд не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативно-правового регулирования.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) и включает в себя Жилищный кодекс Российской Федерации, принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, а также изданные в соответствии с ними указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления (часть 2 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации). При этом наибольшую юридическую силу среди актов жилищного законодательства в регулировании жилищных отношений имеет Жилищный кодекс Российской Федерации.

Федерального закона или иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, иным образом регулирующего отношения, связанные с установлением нормативов потребления коммунальных услуг, не имеется.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемое в части нормативное положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает прав административных истцов в упоминаемых ими аспектах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Х., П., К.Т. о признании частично недействующим пункта 11 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов, потребляемых при использовании и содержании общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 306, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---