Решение Верховного Суда РФ от 01.11.2023 № АКПИ23-768

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подпункта 8.2 пункта 8, подпунктов 63.2, 63.3 пункта 63, пункта 102 Административного регламента Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по лицензированию частной охранной деятельности, утв. приказом Росгвардии от 30.11.2020 № 477>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью частной охранной организации «Илир» о признании недействующими подпункта 8.2 пункта 8, подпунктов 63.2, 63.3 пункта 63, пункта 102 Административного регламента Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по лицензированию частной охранной деятельности, утвержденного приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 30 ноября 2020 г. № 477,

приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (далее также — Росгвардия) от 30 ноября 2020 г. № 477 (далее также — Приказ) утвержден Административный регламент Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по лицензированию частной охранной деятельности (далее также — Административный регламент).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 24 декабря 2020 г., регистрационный номер 61789, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 25 декабря 2020 г.

Подпунктом 8.2 пункта 8 Административного регламента установлено, что принятие решения о продлении (об отказе в продлении) срока действия лицензии или о переоформлении (об отказе в переоформлении) лицензии осуществляется в срок не более 30 рабочих дней со дня приема лицензирующим органом надлежащим образом оформленного заявления о продлении срока действия лицензии или о переоформлении лицензии и прилагаемых к нему документов, предусмотренных подпунктами 10.2 и 10.3 пункта 10 данного административного регламента.

В соответствии с пунктом 63 Административного регламента основаниями для отказа в продлении срока действия лицензии являются: наличие в заявлении о продлении срока действия лицензии и (или) прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации (подпункт 63.1); установленное в ходе проверки несоответствие лицензиата лицензионным требованиям (подпункт 63.2); несоответствие лицензиата дополнительным условиям осуществления частной охранной деятельности, предусмотренным статьей 12 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (подпункт 63.3).

Согласно пункту 102 Административного регламента в ходе внеплановой выездной проверки сотрудник проверяет соответствие соискателя лицензии (лицензиата) лицензионным требованиям, установленным Положением о лицензировании, и дополнительным условиям осуществления частной охранной деятельности, предусмотренным статьей 12 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», согласно заявленному(ым) виду(ам) охранных услуг.

Общество с ограниченной ответственностью частная охранная организация «Илир» (далее также — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими подпункта 8.2 пункта 8, подпунктов 63.2, 63.3 пункта 63, пункта 102 Административного регламента, как не соответствующих статьям 11.2, 11.4 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон о частной детективной и охранной деятельности), части 7 статьи 14, части 5 статьи 19.1 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании отдельных видов деятельности), Положению о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2011 г. № 498 «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (далее — Положение о лицензировании частной охранной деятельности), ссылаясь на то, что оспариваемые нормы, регулирующие порядок продления лицензии на частную охранную деятельность, нарушают его права и законные интересы, создают препятствия в продлении лицензии на осуществление частной охранной деятельности. По мнению административного истца, оспариваемые нормативные положения необоснованно продлевают срок принятия лицензирующим органом решения о предоставлении данного вида государственной услуги, произвольно расширяют лицензионные требования, нарушение которых является основанием для отказа в продлении лицензии частным охранным организациям, предусматривают проведение в отношении лицензиата внеплановой проверки вместо выездной оценки.

В обоснование требований административный истец указал, что в августе 2023 г. им подано заявление в лицензирующий орган о продлении лицензии на осуществление частной охранной деятельности, на которое по результатам проведенной в соответствии с Административным регламентом внеплановой проверки в сентябре 2023 г. поступило уведомление об отказе в продлении лицензии ввиду нарушения Обществом требований, предусмотренных частью девятой статьи 12 Закона о частной детективной и охранной деятельности, а именно непрохождения некоторыми его частными охранниками ежегодного медицинского освидетельствования на наличие или отсутствие заболеваний, препятствующих исполнению обязанностей частного охранника, что, по мнению административного истца, не является обязательным, так как не входит в перечень лицензионных требований в соответствии с Положением о лицензировании частной охранной деятельности.

Административный ответчик Росгвардия в письменных возражениях и заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административный иск указали, что оспариваемый в части Административный регламент разработан и утвержден полномочным органом, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы административного истца.

Представитель административного истца М., принимавший участие в судебном заседании путем использования системы веб-конференции, поддержал заявленные требования, просил их удовлетворить.

Представители административного ответчика Росгвардии Е., Ж. в судебном заседании просили в удовлетворении административного искового заявления отказать по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Минюст России направил письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения представителей сторон, изучив доводы заинтересованного лица, исследовав материалы дела, проверив оспариваемые положения нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом — нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, разработка проекта которого осуществляется органом, предоставляющим государственную услугу, или органом, предоставляющим муниципальную услугу (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2020 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).

На момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг регулировался Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 и утратившими силу 1 декабря 2021 г.

В соответствии с пунктами 1, 2 названных правил административным регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами, предоставляющими государственные услуги, в процессе предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2020 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; регламент разрабатывается и утверждается органом, предоставляющим государственные услуги, если иное не установлено федеральными законами.

Аналогичные положения содержатся в пункте 2 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2021 г. № 1228.

Отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, регулируются Законом о лицензировании отдельных видов деятельности (часть 1 статьи 1).

Пунктом 32 части 1 статьи 12 упомянутого закона частная охранная деятельность отнесена к видам деятельности, подлежащим лицензированию.

Согласно пунктам 1, 4 статьи 3 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности под лицензированием понимается деятельность лицензирующих органов по предоставлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, оценке соблюдения соискателем лицензии, лицензиатом лицензионных требований, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования; лицензирующие органы — уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и (или) их территориальные органы.

Согласно положениям Закона о частной детективной и охранной деятельности предоставление лицензий на осуществление частной охранной деятельности, ведение реестров лицензий, в том числе внесение изменений в реестры лицензий, в частности, в случае продления срока действия лицензии, производится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности, или его территориальным органом (части первая, третья статьи 11.2, пункт 1 части первой статьи 11.4).

Правительством Российской Федерации утверждается положение о лицензировании частной охранной деятельности, в котором устанавливаются порядок лицензирования данного вида деятельности и перечень лицензионных требований по каждому виду охранных услуг, предусмотренных частью третьей статьи 3 данного закона (часть вторая статьи 11.2).

Полномочия Росгвардии как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере частной охранной деятельности, определены в пункте 8 статьи 1.1 Закона о частной детективной и охранной деятельности, пункте 18 части 1 статьи 9 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации», пункте 1 Положения о Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 2016 г. № 510.

Росгвардия, реализуя предоставленные полномочия, Приказом утвердила Административный регламент, который определяет сроки и последовательность административных процедур (действий) должностных лиц территориальных органов Росгвардии по предоставлению государственной услуги по лицензированию частной охранной деятельности (пункт 1).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Административный регламент, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемых положений Административного регламента статьям 11.2, 11.4 Закона о частной детективной и охранной деятельности, части 7 статьи 14, части 5 статьи 19.1 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности, Положению о лицензировании частной охранной деятельности основаны на ошибочном толковании норм материального права и подлежат отклонению.

Частью 4 статьи 1 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности определено, что особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление отдельных видов деятельности, а частью 13 статьи 19.1 указанного закона установлено, что положениями о лицензировании конкретных видов деятельности могут быть предусмотрены дополнительные требования к порядку организации и проведения оценки соответствия соискателя лицензии, лицензиата лицензионным требованиям.

Законом о частной детективной и охранной деятельности, установлены отдельные особенности лицензирования частной охранной деятельности, в статье 11.3 определены порядок и условия предоставления лицензии, в статье 11.4 - порядок и условия внесения изменений в реестр лицензий. При этом продление срока действия лицензии рассматривается как отдельная и самостоятельная процедура, принятие решения по результатам которой влечет внесение соответствующих изменений в реестр лицензий, что подтверждается положениями части второй статьи 11.4 упомянутого закона, определяющей особый перечень документов, необходимых к предоставлению в лицензирующий орган для продления срока действия лицензии.

Пунктом 17, абзацем первым пункта 21 Положения о лицензировании частной охранной деятельности предусмотрено, что внесение изменений в реестр лицензий, продление срока действия лицензии, принятие лицензирующим органом решений о предоставлении (об отказе в предоставлении) лицензии, о внесении изменений в реестр лицензий (об отказе во внесении изменений в реестр лицензий) и о продлении срока действия (об отказе в продлении срока действия) лицензии осуществляются в порядке, установленном Законом о частной детективной и охранной деятельности.

При этом срок принятия лицензирующим органом решения при продлении срока действия лицензии названным законом не предусмотрен, но, учитывая положения пункта 4 части восьмой статьи 20 этого же закона, регламентирующие проведение внеплановой проверки при поступлении в лицензирующий орган заявления о продлении срока действия лицензии, а также положения части 10 указанной статьи, предусматривающей, что к отношениям, связанным с проведением проверок лицензиатов и не урегулированным данным законом, применяются положения законодательства Российской Федерации, в подпункте 8.2 пункта 8 Административного регламента конкретизирован срок принятия решения о продлении срока действия лицензии, в рамках которого проводится соответствующая внеплановая проверка.

Данный порядок исчисления сроков в рабочих днях согласуется с требованиями абзаца второго пункта 21 Положения о лицензировании частной охранной деятельности, согласно которому лицензирующий орган проводит в срок не более 40 рабочих дней оценку (проверку) полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в заявлении и представленных документах, и в срок не более 20 рабочих дней — сведений о лицензиате, а также оценку (проверку) возможности выполнения соискателем лицензии (лицензиатом) лицензионных требований, установленных этим положением.

При этом в данный срок не включается проведение иных (помимо проверочных) мероприятий и процедур, предусмотренных пунктами 66 (регистрация заявления), 67 (проверка полноты и достоверности сведений), 68 и 72 (подготовка необходимых документов и их рассмотрение) Административного регламента.

Статьей 19 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности предусмотрены формы оценки соблюдения соискателем лицензии, лицензиатом лицензионных требований: оценка соответствия соискателя лицензии, лицензиата лицензионным требованиям, проводимая в соответствии со статьей 19.1 названного закона; государственный контроль (надзор) за соблюдением лицензиатом лицензионных требований, осуществляемый в соответствии со статьей 19.2 данного закона; периодическое подтверждение соответствия, лицензиата лицензионным требованиям, проводимое в соответствии со статьей 19.3 этого закона.

Часть 1 статьи 19.1 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности содержит исчерпывающий перечень оснований проведения оценки соответствия лицензионным требованиям, которая проводится в отношении: соискателя лицензии, представившего в соответствии со статьей 13 названного закона в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии; лицензиата, представившего в соответствии со статьей 18 данного закона в лицензирующий орган заявление о внесении изменений в реестр лицензий при намерении лицензиата выполнять работы, оказывать услуги, составляющие лицензируемый вид деятельности, сведения о которых не внесены в реестр лицензий, и (или) при намерении лицензиата осуществлять лицензируемый вид деятельности по месту (местам) его осуществления, не указанному в реестре лицензий; лицензиата, представившего в соответствии со статьей 18 этого закона в лицензирующий орган заявление о внесении изменений в реестр лицензий, в случае, если соответствующим нормативным правовым актом Российской Федерации установлена необходимость проведения оценки соответствия лицензиата лицензионным требованиям в связи с изменением указанным нормативным правовым актом Российской Федерации наименования лицензируемого вида деятельности, перечней работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности.

Результаты, полученные при оценке соответствия лицензионным требованиям, рассматриваются как одно из оснований принятия лицензирующим органом соответствующего решения — о предоставлении (об отказе в предоставлении) лицензии, о внесении (об отказе во внесении) изменений в реестр в установленных Законом о лицензировании отдельных видов деятельности случаях.

При этом пунктом 4 части восьмой статьи 20 Закона о частной детективной и охранной деятельности закреплено, что при поступлении в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере частной охранной деятельности, или его территориальный орган заявления о продлении срока действия лицензии на осуществление частной охранной деятельности или о внесении изменений в реестр лицензий проводится внеплановая проверка.

Согласно пункту 24 Положения о лицензировании частной охранной деятельности, на который ссылается административный истец, оценка соответствия лицензионным требованиям в форме документарной оценки и выездной оценки, предусмотренная статьей 19.1 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности, проводится в порядке, установленном данным законом, только в отношении соискателей лицензии, то есть в отношении юридического лица, обратившегося в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии.

Особенности проведения внеплановой проверки при рассмотрении лицензирующим органом заявления о продлении срока действия лицензии на осуществление частной охранной деятельности определены пунктами 101 - 103 Административного регламента.

Пунктом 63 Административного регламента определены основания для отказа в продлении срока действия лицензии, к числу которых, в частности, отнесены: установленное в ходе проверки несоответствие лицензиата лицензионным требованиям (подпункт 63.2); несоответствие лицензиата дополнительным условиям осуществления частной охранной деятельности, предусмотренным статьей 12 Закона о частной детективной и охранной деятельности (подпункт 63.3).

Административный истец полагает, что подпункт 63.2 пункта 63 Административного регламента не соответствует пункту 2 части 7 статьи 14 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности, а подпункт 63.3 пункта 63 Административного регламента - части 7 статьи 14 названного закона.

Вместе с тем часть 7 статьи 14 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности предусматривает только основания отказа в предоставлении лицензии (наличие в представленных соискателем лицензии заявлении о предоставлении лицензии и (или) прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации; установленное в ходе оценки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям), которые в силу части 19 статьи 18 этого закона применяются и в случае принятия решения об отказе во внесении изменений в реестр лицензии.

Тем самым данные положения не имеют отношения к продлению срока действия лицензии, являющемуся, как уже было отмечено, отдельной и самостоятельной процедурой.

Согласно части 3 статьи 19.2 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности проверка соблюдения лицензиатом лицензионных требований осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), в том числе государственного лицензионного контроля (надзора).

При этом в соответствии с пунктом 32 части 1 статьи 12 и части 2 статьи 19.2 названного закона проверка соблюдения лицензионных требований лицензиатами, осуществляющими частную охранную деятельность, проводится в соответствии с законодательством, регулирующим осуществление частной охранной деятельности.

В свою очередь, часть первая статьи 20 Закона о частной детективной и охранной деятельности устанавливает, что федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной охранной деятельности осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере частной охранной деятельности, и его территориальные органы в пределах, установленных данным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Абзацем «г» пункта 3 Положения о лицензировании частной охранной деятельности к числу лицензионных требований при оказании услуг, предусмотренных частью третьей статьи 3 Закона о частной детективной и охранной деятельности, отнесены в том числе соблюдение лицензиатом требований, предусмотренных статьей 11, частями первой, второй и третьей (в случае оказания охранных услуг с использованием видео наблюдения, а также оказания охранных услуг в виде обеспечения внутриобъектового и (или) пропускного режимов), седьмой и восьмой статьи 12 Закона о частной детективной и охранной деятельности.

Несоблюдение этих дополнительных условий осуществления частной охранной деятельности в качестве основания для отказа в продлении срока действия лицензии предусматривает подпункт 63.3 пункта 63 Административного регламента.

Доводы административного истца о произвольном расширении административным ответчиком перечня лицензионных требований, нарушение которых является основанием для отказа в продлении лицензии частным охранным организациям, несоответствии подпункта 63.3 пункта 63 Административного регламента Положению о лицензировании частной охранной деятельности не могут быть приняты во внимание, поскольку дополнительные условия осуществления частной охранной деятельности установлены статьей 12 Закона о частной детективной и охранной деятельности, имеющего большую юридическую силу.

Проверка правоприменительных действий (принятого в отношении административного истца решения лицензирующего органа) не входит в предмет судебного контроля по данному административному делу.

Учитывая, что оспариваемые предписания Административного регламента не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования следует отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью частной охранной организации «Илир» о признании недействующими подпункта 8.2 пункта 8, подпунктов 63.2, 63.3 пункта 63, пункта 102 Административного регламента Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по лицензированию частной охранной деятельности, утвержденного приказом Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации от 30 ноября 2020 г. № 477, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---