--- title: "Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24.10.2023 N АКПИ23-759" number: "АКПИ23-759" issued_on: 2023-10-24 status: действует canonical: "https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi23-759" --- ## Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24.10.2023 N АКПИ23-759 # Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24.10.2023 N АКПИ23-759 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 8.15 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 N 1156> > [!IMPORTANT] > Данное решение оставлено без изменения ([Определение](https://bukva.ai/docs/opredelenie-apl23-499) ВС РФ от 30.01.2024 N АПЛ23-499).
**ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ** **Именем Российской Федерации** **РЕШЕНИЕ**
от 24 октября 2023 г. N АКПИ23-759
Верховный Суд Российской Федерации в составе: председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., судей Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Кузьмичева С.И., при секретаре Е., с участием прокурора Слободина С.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению жилищно-строительного кооператива "Октябрь-2" о признании недействующим [пункта 8(15)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p43) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. N 1156,
установил:
постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. N 1156 утверждены [Правила](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p100010) обращения с твердыми коммунальными отходами и форма типового договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также - Правила, типовой договор соответственно). [Пунктом 8(11)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p37) Правил установлено, что потребитель в течение 15 рабочих дней со дня поступления 2 экземпляров проекта договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами обязан их подписать и направить 1 экземпляр договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами региональному оператору по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также - региональный оператор) либо направить мотивированный отказ от подписания указанного проекта договора с приложением к нему предложений о внесении изменений в такой проект в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации. Согласно [пункту 8(15)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p43) Правил, в случае если разногласия по проекту договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами не урегулированы или региональный оператор не направит указанный проект договора с учетом урегулированных разногласий в срок, предусмотренный [пунктом 8(14)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p40) этих правил, договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами считается заключенным на условиях типового договора по цене, указанной региональным оператором в данном проекте договора, направленном в соответствии с [пунктом 8(10)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p36) названных правил. Жилищно-строительный кооператив "Октябрь-2" (далее также - ЖСК "Октябрь-2") обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании [пункта 8(15)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p43) Правил недействующим, ссылаясь на его несоответствие [пункту 1 статьи 1](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-1#p228) Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также - ГК РФ), закрепляющему принцип свободы договора, [пункту 3 статьи 154](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-154#p100897), [пункту 4 статьи 421](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-421#p101994) названного кодекса, поскольку оспариваемые нормативные [положения](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p43) допускают заключение договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами без окончательного урегулирования разногласий, в том числе по условиям, не урегулированным типовым договором. По мнению административного истца, предусмотренное оспариваемым [пунктом](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p43) правило понуждает потребителя к заключению договора на условиях, им не согласованных, и создает предпосылки для злоупотреблений со стороны регионального оператора - бездействия по урегулированию разногласий. В обоснование заявленного требования административный истец указал, что, выступая в интересах жителей многоквартирного дома, в декабре 2021 г. направил в адрес регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами письмо о несогласии с отдельными условиями проекта договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, в котором, в частности, сослался на отсутствие условия о порядке возврата денежных средств гражданину в случае документально подтвержденного его временного отсутствия по месту регистрации по месту жительства. Региональным оператором, полагающим договор заключенным несмотря на отказ от урегулирования разногласий и учет предложенных ЖСК "Октябрь-2" условий, подан иск о взыскании задолженности за услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами. Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 31 августа 2023 г. N 8087-П11-ДГ), в письменных возражениях на административный иск указавшему, что постановление, утвердившее [Правила](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p100010), издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемое нормативное [положение](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p43) соответствует актам большей юридической силы и не нарушает прав административного истца. Представитель административного истца ЖСК "Октябрь-2" Б. в судебном заседании поддержала заявленное требование, просила его удовлетворить. В судебном заседании представитель Правительства Российской Федерации Н. поддержала изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просила отказать в удовлетворении административного иска. Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., заслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, проверив оспариваемое нормативное [положение](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p43) на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления. Согласно [статье 5](https://bukva.ai/docs/zakon-4-fkz-2020/statya-5#p100024) Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение [Конституции](https://bukva.ai/docs/konstitutsiya-rossiyskoy-federatsii/statya-1) Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение [(часть 1)](https://bukva.ai/docs/zakon-4-fkz-2020/statya-5#p100025). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации [(часть 2)](https://bukva.ai/docs/zakon-4-fkz-2020/statya-5#p100026). Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового [акта](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016) содержались в [статье 23](https://bukva.ai/docs/zakon-2-fkz-1997/statya-23#p100140) Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Гражданский кодекс Российской Федерации в [пункте 4 статьи 3](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-3#p100028) предусматривает, что на основании и во исполнение данного [кодекса](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-1) и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. В силу [пункта 4 статьи 426](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-426#p109) поименованного кодекса в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.). Определяя правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, Федеральный [закон](https://bukva.ai/docs/zakon-89-fz-1998/statya-1) от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) в [статье 5](https://bukva.ai/docs/zakon-89-fz-1998/statya-5#p100046) закрепляет, что к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относится установление правил обращения с твердыми коммунальными отходами [(абзац сорок второй)](https://bukva.ai/docs/zakon-89-fz-1998/statya-5#p204). Согласно названному федеральному [закону](https://bukva.ai/docs/zakon-89-fz-1998/statya-1) правила обращения с твердыми коммунальными отходами утверждаются Правительством Российской Федерации [(пункт 2 статьи 24.6)](https://bukva.ai/docs/zakon-89-fz-1998/statya-24-6#p583). Реализуя предоставленные федеральным законом полномочия, Правительство Российской Федерации постановлением от 12 ноября 2016 г. N 1156 утвердило [Правила](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p100010) обращения с твердыми коммунальными отходами. Нормативный правовой [акт](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016) размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 17 ноября 2016 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 21 ноября 2016 г., N 47, ст. 6640. Процедура издания, введения в действие и опубликования нормативного правового акта соответствует положениям [Указа](https://bukva.ai/docs/ukaz-763-1996) Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". Таким образом, нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, что не оспаривается административным истцом. Данные обстоятельства ранее также установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 14 октября 2020 г. [N АКПИ20-502](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi20-502), от 4 апреля 2023 г. [N АКПИ23-85](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi23-85). Согласно [пункту 1 статьи 426](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-426#p10730) ГК РФ публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится. Условия публичного договора определяются [пунктами 2](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-426#p10732) и [4](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-426#p109) названной статьи Гражданского кодекса Российской Федерации и правилами, обязательными для сторон при заключении и исполнении публичных договоров, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, а также уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти. В соответствии со [статьей 24.7](https://bukva.ai/docs/zakon-89-fz-1998/statya-24-7#p423) Закона об отходах производства и потребления региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является публичным для регионального оператора. Региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами собственнику твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности [(пункт 1)](https://bukva.ai/docs/zakon-89-fz-1998/statya-24-7#p590). Собственники твердых коммунальных отходов обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления [(пункт 4)](https://bukva.ai/docs/zakon-89-fz-1998/statya-24-7#p592). Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами заключается в соответствии с типовым договором, утвержденным Правительством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями [(пункт 5)](https://bukva.ai/docs/zakon-89-fz-1998/statya-24-7#p428). Исходя из приведенных положений собственник твердых коммунальных отходов обязан заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами на условиях типового договора с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления. При этом стороны договора вправе лишь дополнить его иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями. [Правила](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p100010) обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливают порядок осуществления накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов, заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также основания, по которым юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами [(пункт 1)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p1). [Раздел I(1)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p8) Правил, закрепляя порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, в [пункте 8(4)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p15) предусматривает, что основанием для заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является заявка потребителя или его законного представителя в письменной форме на заключение такого договора, подписанная потребителем или лицом, действующим от имени потребителя на основании доверенности, либо предложение регионального оператора о заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами. Потребитель в течение 15 рабочих дней со дня поступления 2 экземпляров проекта договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами обязан их подписать и направить 1 экземпляр договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами региональному оператору либо направить мотивированный отказ от подписания указанного проекта договора с приложением к нему предложений о внесении изменений в такой проект в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации [(пункт 8(11)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p37) Правил). Согласно [пункту 8(14)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p40) Правил региональный оператор в течение 10 рабочих дней со дня получения указанных в [пункте 8(11)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p37) Правил мотивированного отказа и предложений рассматривает их, а также принимает меры по урегулированию разногласий. В случае если разногласия по проекту договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами урегулированы полностью, региональный оператор направляет потребителю для подписания указанный проект договора с учетом урегулированных разногласий в срок, предусмотренный [абзацем первым](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p40) этого пункта. В случае если разногласия по проекту договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами урегулированы частично, региональный оператор направляет потребителю для подписания указанный проект договора, составленный в соответствии с типовым договором и с учетом урегулированных разногласий, в срок, предусмотренный [абзацем первым](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p40) данного пункта. [Пунктом 8(15)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p43) предусмотрено, что, в случае если разногласия по проекту договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами не урегулированы или региональный оператор не направит указанный проект договора с учетом урегулированных разногласий в срок, предусмотренный [пунктом 8(14)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p40) этих Правил, договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами считается заключенным на условиях типового договора по цене, указанной региональным оператором в названном проекте договора, направленном в соответствии с [пунктом 8(10)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p36) данных правил. Такое правовое регулирование, вопреки утверждениям административного истца, осуществлено Правительством Российской Федерации в пределах его компетенции и соответствует требованиям законодательства в области обращения с отходами производства и потребления, регулирующего рассматриваемые правоотношения, гражданскому законодательству (принципу свободы договора) и не нарушает права административного истца. Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, который устанавливал бы иной порядок правового регулирования рассматриваемых правоотношений, не имеется. [Пунктом 1 статьи 421](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-421#p101990) ГК РФ закреплено, что понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена названным кодексом, законом или добровольно принятым обязательством. Вместе с тем в соответствии с [пунктом 4 статьи 421](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-421#p101994) ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами ([статья 422](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-422#p101997) ГК РФ). Вопрос о свободе договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, об автономии воли участников гражданского оборота, о необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав зависит от отрасли законодательства, целей и задач специального законодательства. Ссылки административного истца на несоответствие оспариваемого [положения](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p43) Правил [пункту 1 статьи 1](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-1#p228), [пункту 3 статьи 154](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-154#p100897), [пункту 4 статьи 421](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-421#p101994) ГК РФ несостоятельны, основаны на ошибочном толковании норм материального права, поскольку обязанность собственника твердых коммунальных отходов заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами на условиях типового договора прямо установлена [Законом](https://bukva.ai/docs/zakon-89-fz-1998/statya-1) об отходах производства и потребления [(статья 24.7)](https://bukva.ai/docs/zakon-89-fz-1998/statya-24-7#p423). [Пункт 8(15)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p43) Правил лишь конкретизирует условия, установленные законом, при которых договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами считается заключенным. Указанное императивное регулирование направлено на обеспечение принципов стабильности гражданских правоотношений в области обращения с твердыми коммунальными отходами и не создает, как ошибочно полагает административный истец, условий для бездействия регионального оператора, поскольку последний в силу [пункта 8(14)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p40) Правил обязан рассмотреть поступившие от потребителя предложения и принять меры по урегулированию разногласий. Иной подход в нарушение [статьи 10](https://bukva.ai/docs/kodeks-51-fz/statya-10#p260) ГК РФ допускал бы возможность избежать заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами и их оплаты в обход требований закона об обязательности заключения такого договора с региональным оператором. Доводы административного истца, по существу, сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о необходимости регламентации иного порядка заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, что не может служить правовым основанием для удовлетворения административного иска. Поскольку оспариваемая [норма](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p43) Правил не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемом им аспекте, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с [пунктом 2 части 2 статьи 215](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p101398) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Руководствуясь [статьями 175](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-175#p101132) - [180](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-180#p101151), [215](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-215#p101394) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления жилищно-строительного кооператива "Октябрь-2" о признании недействующим [пункта 8(15)](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1156-2016#p43) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. N 1156, отказать. Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Председательствующий
судья Верховного Суда
Российской Федерации
О.Н.НЕФЕДОВ Судьи Верховного Суда
Российской Федерации
И.Д.АБАКУМОВА
С.И.КУЗЬМИЧЕВ
---