Решение Верховного Суда РФ от 13.09.2023 № АКПИ23-698

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 180 Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утв. приказом МВД России от 12.09.2013 № 707>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре В.Н.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Д. о признании недействующим пункта 180 Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 12 сентября 2013 г. № 707,

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее также — МВД России) от 12 сентября 2013 г. № 707 (далее — Приказ) утверждена Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее также — Инструкция). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 31 декабря 2013 г., регистрационный номер 30957, и опубликован в «Российской газете» 17 января 2014 г., № 9.

Согласно пункту 180 Инструкции начальник территориального органа на региональном уровне осуществляет прием по вопросам обжалования действий (бездействия) его заместителей, а также руководителей самостоятельных подразделений данного территориального органа; заместители начальника территориального органа на региональном уровне осуществляют прием по вопросам обжалования действий (бездействия) должностных лиц самостоятельных подразделений данного территориального органа, а также подчиненных территориальных органов на районном уровне.

Административный истец Д. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 180 Инструкции, ссылаясь на его противоречие статье 33 Конституции Российской Федерации, статьям 2, 9 и 13 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». По мнению административного истца, оспариваемая норма препятствует личному приему гражданина руководителем государственного органа и ставится в зависимость от предмета обращения, нарушает его право на обращение непосредственно к руководителю государственного органа.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что ему было отказано в личном приеме начальником Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Хабаровскому краю на основании пункта 180 Инструкции.

В письменных возражениях на административное исковое заявление МВД России и Минюст России указали, что Инструкция утверждена компетентным органом в соответствии с законодательством Российской Федерации, оспариваемое положение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца В.Д. поддержал заявленное требование.

Представитель МВД России Т., представитель Минюста России К. возражали против удовлетворения административного иска.

Выслушав объяснения представителя административного истца В.Д., возражения представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации Т., представителя Министерства юстиции Российской Федерации К., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 (в редакции, действовавшей на день принятия Инструкции), МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в данной сфере.

Аналогичные полномочия МВД России в настоящее время предусмотрены Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699, которым также закреплено, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, осуществляет в том числе нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации; определяет порядок реализации прав и обязанностей полиции, если этот порядок не является предметом регулирования федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (пункт 1, подпункт 4 пункта 11).

В силу подпункта 96 пункта 11 приведенного положения названный государственный орган организует прием граждан, своевременное и в полном объеме рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок. Аналогичное полномочие установлено подпунктом 57 пункта 13 Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 (далее — Типовое положение).

Инструкция утверждена в целях установления в системе МВД России единого порядка рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, и определяет сроки и последовательность действий при рассмотрении обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, в системе МВД России в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Инструкцию, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, Инструкция утверждена уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок принятия нормативного правового акта, а также требования к его государственной регистрации и опубликованию соблюдены и не оспариваются административным истцом. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2016 г. № АКПИ16-916, от 30 ноября 2017 г. № АКПИ17-841 и от 24 июля 2018 г. № АКПИ18-534.

Доводы административного истца о противоречии пункта 180 Инструкции статьям 2, 9 и 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» несостоятельны, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регулируются Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», частью 2 статьи 1 которого закреплено, что установленный этим законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан (часть 1 статьи 13 приведенного федерального закона).

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», устанавливая обязанность руководителя органа государственной власти проводить личный прием, в то же время не закрепляет порядок его проведения, а также не устанавливает запрета определять порядок организации такого личного приема государственными органами.

Статья 13 указанного федерального закона предусматривает проведение личного приема граждан не только непосредственно руководителем государственного органа, но и уполномоченными на то лицами в пределах компетенции. Данная норма конкретизирует гарантированное статьей 33 Конституции Российской Федерации право граждан лично обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления и не предполагает произвольного и необоснованного изменения даты и времени личного приема, не допускает проведения личного приема лицом, к должностным обязанностям которого это не относится.

Следовательно, федеральным законодателем предмет личного приема граждан руководителем государственного органа или уполномоченными на то лицами ограничен только вопросами компетенции.

Порядок организации и проведения личного приема граждан руководством территориального органа МВД России закреплен в разделе XI Инструкции.

Согласно пункту 178 Инструкции прием осуществляется должностными лицами по вопросам, относящимся к их компетенции.

Пункт 180 Инструкции, предусматривая осуществление приема руководством территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне по обращениям, которые разрешались уполномоченными на то лицами в пределах компетенции, не устанавливает самостоятельных оснований для отказа в личном приеме граждан руководством данного органа, как ошибочно полагает административный истец.

Таким образом, оспариваемое положение действует во взаимосвязи с предписанием пункта 178 Инструкции.

Смысл оспариваемой нормы должен определяться во взаимосвязи с другими нормами Инструкции и с учетом ее места в системе этих норм.

Круг основных полномочий начальника территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне ограничен вопросами, относящимися к компетенции органов внутренних дел.

В силу Типового положения руководитель территориального органа осуществляет руководство территориальным органом на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на территориальный орган задач (пункт 16). Руководитель территориального органа распределяет обязанности между своими заместителями; делегирует в установленном порядке часть предоставленных полномочий своим заместителям, руководителям (начальникам) структурных подразделений территориального органа, а также руководителям (начальникам) подчиненных органов и организаций (подпункт 7 пункта 19); обеспечивает соблюдение законности при осуществлении сотрудниками и государственными служащими территориального органа, подчиненных органов и организаций оперативно-служебной деятельности; организует и осуществляет контроль за законностью решений и действий должностных лиц территориального органа, подчиненных органов и организаций (подпункт 14 пункта 19).

В целях реализации начальником территориального органа функции контроля за законностью решений и действий подчиненных сотрудников, уполномоченных на решение стоящих перед органами внутренних дел задач по компетенции, пунктом 180 Инструкции предусмотрено осуществление приема руководством территориального органа МВД России на региональном уровне по обращениям, которые ранее разрешались уполномоченными на то лицами в пределах компетенции.

Оспариваемая норма Инструкции не устанавливает запрет на осуществление личного приема руководителем территориального органа МВД России на региональном уровне по всем вопросам, относящимся к компетенции органов внутренних дел, не исключает обязанности руководителя территориального органа проводить личный прием. Целью введения пункта 180 Инструкции является установление такого порядка рассмотрения обращений граждан посредством личного приема руководством территориального органа, который позволил бы на данном этапе исключить незаконные решения, принимаемые подчиненными сотрудниками в пределах их компетенции.

Гарантируя реализацию конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обязывает государственный орган, орган местного самоуправления, осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, иные организации и их должностных лиц обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения в соответствии с их компетенцией в установленные сроки, а также дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (статьи 1, 2, 5, 9, 10 и 12). Исполнение данных обязанностей может быть подвергнуто судебному контролю по жалобе самого гражданина на принятое по его обращению решение или на действие (бездействие), связанное с его рассмотрением (пункт 4 статьи 5).

Исходя из приведенных выше законоположений в их системном единстве, оспариваемое правовое регулирование, детализирующее сферу личного обращения к руководству территориального органа вопросами обжалования решений действий (бездействия) подчиненных сотрудников, направлено на реализацию права на обращение в государственные органы, является гарантией права на объективное, качественное и эффективное рассмотрение обращений граждан. При этом пункт 180 Инструкции не исключает возможность личного приема граждан руководителем территориального органа МВД России на региональном уровне по всем вопросам, относящимся к компетенции органов внутренних дел, что соответствует статьям 2, 9 и 13 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а потому оспариваемый пункт не может расцениваться как нарушающий права административного истца указанном им аспекте.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления не предполагает возможность гражданина требовать по своему усмотрению ответа на поставленные в его обращении вопросы от того органа, должностного лица, которым гражданин адресует свое обращение, не учитывая при этом их компетенцию; вместе с тем во всяком случае гражданину должен быть дан ответ по существу на все поставленные им в обращении вопросы, если их разрешение входит в компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц (определения от 21 мая 2015 г. № 1163-О, от 23 июня 2016 г. № 1230-О, от 28 марта 2017 г. № 664-О, от 24 апреля 2018 г. № 1097-О и др.).

Оспариваемое нормативное положение не нарушает права административного истца в упоминаемом им аспекте, соответствует требованию правовой определенности, так как по своему содержанию не допускает неоднозначного толкования, не противоречит требованиям Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», не влечет ограничения прав граждан, поэтому не может рассматриваться как противоречащее статье 33 Конституции Российской Федерации.

Разрешение вопросов о законности и обоснованности конкретных действий должностных лиц органов внутренних дел, препятствующих личному приему административного истца руководителем, в зависимости от предмета обращения предполагает установление и оценку конкретных фактических обстоятельств, проверку правильности применения норм права, что не входит в компетенцию Верховного Суда Российской Федерации по настоящему делу.

Как следует из содержания административного искового заявления, требование административного истца о признании оспариваемого пункта Инструкции недействующим фактически основано на его несогласии с действиями и решениями конкретного органа внутренних дел, однако проверка законности и обоснованности таких действий и решений не входит в предмет настоящего административного дела.

Ошибочное толкование оспариваемой нормы в отрыве от других норм Инструкции, встречающееся на практике, не свидетельствует о незаконности этой нормы и не может служить основанием для признания ее недействующей.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, по результатам рассмотрения административного дела судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Д. о признании недействующим пункта 180 Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 12 сентября 2013 г. № 707, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---