Решение Верховного Суда РФ от 14.09.2023 № АКПИ23-509

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 1 письма Росреестра от 13.04.2020 № 3215-АБ/20 «Об объектах вспомогательного использования»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г.Э.П. о признании частично недействующим пункта 1 письма Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 13 апреля 2020 г. № 3215-АБ/20 «Об объектах вспомогательного использования»,

Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее также — Росреестр) 13 апреля 2020 г. издано письмо № 3215-АБ/20 «Об объектах вспомогательного использования» (далее также — Письмо), адресованное территориальным органам Росреестра, федеральному государственному бюджетному учреждению «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» и его филиалам, Государственному комитету по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, Управлению государственной регистрации права и кадастра Севастополя, ассоциации «Национальная палата кадастровых инженеров».

В Письме в связи с обращениями граждан, юридических лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления, кадастровых инженеров по вопросам, возникающим в связи с созданием объектов вспомогательного использования, их государственным кадастровым учетом и государственной регистрацией прав на них, сообщается:

«Учитывая изложенное, также необходимо отметить, что объекты вспомогательного использования возводятся на одном земельном участке с основным объектом.»

Таким образом, к числу объектов капитального строительства вспомогательного использования, по мнению Росреестра, могут относиться здания, строения, сооружения, не имеющие самостоятельного хозяйственного назначения и предназначенные для обслуживания другого (главного) объекта капитального строительства. При этом размещение объекта капитального строительства вспомогательного использования предусматривается проектной документацией. Вместе с тем застройщиком может быть принято решение о создании объекта капитального строительства вспомогательного использования и в процессе эксплуатации ранее созданных основных (главных) объектов капитального строительства, в связи с чем в указанном случае размещение объекта вспомогательного использования не будет предусмотрено проектной документацией (к примеру, собственником комплекса зданий на единой территории в целях организации пропускного режима может быть принято решение о создании объекта вспомогательного использования — поста охраны или контрольно-пропускного пункта, строительство которого не потребует разрешения на строительство и подготовки отдельной проектной документации).

Учитывая изложенное, по мнению Росреестра, не могут быть отнесены к числу объектов вспомогательного использования объекты капитального строительства, имеющие одинаковую функцию с основными (главными) объектами (так, при наличии на земельном участке здания торгового центра в качестве основного объекта не может считаться объектом вспомогательного использования другой объект с аналогичным назначением и разрешенным использованием, к примеру, являющееся объектом капитального строительства здание магазина, имеющее меньшие в сравнении со зданием торгового центра параметры, расположенное на этом же земельном участке).» (абзацы двадцать пятый - двадцать седьмой пункта 1).

Письмом от 16 июня 2023 г. № 14-5293-ТГ/23 Росреестр сообщил, что со дня вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 4 мая 2023 г. № 703 «Об утверждении критериев отнесения строений и сооружений к строениям и сооружениям вспомогательного использования» Письмо следует применять для дальнейшей работы в части, не противоречащей указанному постановлению.

Г.Э.П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 1 Письма в той части, в которой им запрещается признание единственного здания, расположенного на земельном участке сельскохозяйственного назначения, в качестве вспомогательного объекта использования по отношению к такому земельному участку, полагая, что по своему содержанию в оспариваемой части Письмо выходит за рамки адекватного толкования норм гражданского и земельного законодательства, противоречит статье 135, пункту 2 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также — ГК РФ), подпункту 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также — ЗК РФ), поскольку, по его мнению, с учетом нормативных требований к данной категории земель здание на таком участке может быть использовано только для обслуживания переданного в субаренду земельного участка.

В обоснование требования административный истец указал, что является субарендатором земельного участка сельскохозяйственного назначения, на котором расположено единственное здание зернохранилища, относящееся, как он полагает, к объектам вспомогательного назначения применительно к этому земельному участку. В составлении технической документации на здание зернохранилища кадастровые инженеры отказывают со ссылкой на Письмо.

Административный ответчик Росреестр в письменных возражениях и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменном отзыве на административный иск указали, что оспариваемое в части письмо издано в пределах предоставленных полномочий, не обладает нормативными свойствами и носит информационный характер, а содержащиеся в нем разъяснения не выходят за рамки адекватного толкования положений приведенных в нем норм и не влекут изменения правового регулирования соответствующих правоотношений.

Представитель административного истца Н.А.Ю. просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Представители Росреестра З., Н.А.В. поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России просил о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя.

Выслушав представителей административного ответчика, обсудив доводы административного истца и заинтересованного лица, проверив наличие у оспариваемого акта нормативных свойств и его соответствие действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457 (далее — Положение), Росреестр является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в числе прочего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в частности, в сфере осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (пункт 1); организует личный прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц (подпункт 5.23 пункта 5).

Оспариваемое в части Письмо издано Росреестром при реализации установленных Положением полномочий и представляет собой ответ на обращения граждан, юридических лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления, кадастровых инженеров по вопросам, возникающим в связи с созданием объектов вспомогательного использования, их государственным кадастровым учетом и государственной регистрацией прав на них.

В пункте 1 Письма описываются критерии отнесения объектов к числу вспомогательных зданий, строений, сооружений.

Приводя в абзацах втором - девятом пункта 1 Письма положения пункта 3 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ), статьи 2, части 10 статьи 4 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее — Закон № 384-ФЗ), Росреестр в абзацах втором и десятом Письма указывает, что ГрК РФ не дает определение понятию «объект вспомогательного использования», не устанавливает критерии отнесения тех или иных строений и сооружений к числу вспомогательных, а также не относит к числу объектов вспомогательного использования здания, ограничиваясь только строениями и сооружениями; в отличие от положений ГрК РФ Закон № 384-ФЗ позволяет относить к числу объектов вспомогательного использования здания и сооружения, но при этом не упоминает строения, конкретизируя цель создания зданий и сооружений вспомогательного использования в виде необходимости их наличия для создания основных зданий и сооружений.

В абзаце одиннадцатом пункта 1 Письма издавший его орган делает вывод о сложившемся в судебной практике аналогичном подходе к определению статуса объектов вспомогательного использования, ссылаясь на определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 3 декабря 2012 г. № ВАС-15260/12, определения Верховного Суда Российской Федерации от 11 марта 2015 г. № 308-ЭС15-1282, от 10 декабря 2018 г. № 306-ЭС18-20002, от 14 января 2019 г. № 306-ЭС18-24283.

В абзаце шестнадцатом пункта 1 Письма указывается, что исходя из подпункта «з» пункта 12, подпункта «х» пункта 23, подпункта «е» пункта 38 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 87, воспроизводимых в абзацах двенадцатом - пятнадцатом Письма, создание зданий и сооружений вспомогательного использования может (должно) предусматриваться в проектной документации объектов капитального строительства.

Абзацы семнадцатый - девятнадцатый пункта 1 Письма в качестве примера, когда для решения конкретных задач определяется перечень строений и сооружений вспомогательного использования, указывают пункты 2, 3 Требований к строениям и сооружениям временного назначения и (или) вспомогательного использования для подготовки и проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2015 г. № 1175, и свод правил № 31-115-2008 «Открытые физкультурно-спортивные сооружения. Часть 4. Экстремальные виды спорта», утвержденный приказом ОАО «ИОЗ» от 28 августа 2008 г. № 12в, приказом Международной академии футбольной и спортивной индустрии от 15 сентября 2008 г. № 9.

В абзацах двадцатом - двадцать четвертом пункта 1 Письма приводится согласованная Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (письмо от 16 марта 2020 г. № 9394-ДВ/08) позиция, согласно которой: учитывая, что под объектами вспомогательного использования следует понимать объекты, предназначенные для обслуживания и эксплуатации основного объекта и не имеющие возможности самостоятельного использования для иной деятельности, представляется, что возведение таких объектов возможно при наличии на земельном участке основного объекта, для обслуживания которого планируется возведение объекта вспомогательного использования; при наличии выданного уполномоченным органом или организацией разрешения на строительство основного объекта застройщик может самостоятельно определять очередность строительства объектов на участке (в частности, построить объект вспомогательного использования до основного в соответствии с проектной документацией); согласно частям 1 и 2 статьи 37 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные и устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне; в этой связи допустимость возведения объектов вспомогательного использования должна обеспечиваться правилами землепользования и застройки при соблюдении предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Обобщая изложенное, Росреестр выразил свое мнение применительно к критериям отнесения объектов к числу вспомогательных зданий, строений, сооружений:

объекты вспомогательного использования возводятся на одном земельном участке с основным объектом (абзац двадцать пятый пункта 1 Письма);

к числу объектов капитального строительства вспомогательного использования, по мнению Росреестра, могут относиться здания, строения, сооружения, не имеющие самостоятельного хозяйственного назначения и предназначенные для обслуживания другого (главного) объекта капитального строительства. При этом размещение объекта капитального строительства вспомогательного использования предусматривается проектной документацией. Вместе с тем застройщиком может быть принято решение о создании объекта капитального строительства вспомогательного использования и в процессе эксплуатации ранее созданных основных (главных) объектов капитального строительства, в связи с чем в указанном случае размещение объекта вспомогательного использования не будет предусмотрено проектной документацией (абзац двадцать шестой пункта 1 Письма);

учитывая изложенное, по мнению Росреестра, не могут быть отнесены к числу объектов вспомогательного использования объекты капитального строительства, имеющие одинаковую функцию с основными (главными) объектами (так, при наличии на земельном участке здания торгового центра в качестве основного объекта не может считаться объектом вспомогательного использования другой объект с аналогичным назначением и разрешенным использованием, к примеру являющееся объектом капитального строительства здание магазина, имеющее меньшие в сравнении со зданием торгового центра параметры, расположенное на этом же земельном участке) (абзац двадцать седьмой пункта 1 Письма).

Анализ содержания Письма позволяет сделать вывод, что положений, сформулированных в виде правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, оно не содержит, носит информационный характер. Не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом, Письмо не подлежало государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила подготовки нормативных правовых актов), его издание не требовало официального опубликования.

Факт частичного воспроизведения содержания Письма в судебном акте при рассмотрении конкретного спора, на что ссылается административный истец, не свидетельствует о том, что это письмо приобрело нормативные свойства для неопределенного круга лиц и рассчитано на неоднократное применение.

Размещение Письма в электронном периодическом издании, специализирующемся на распространении правовой информации, также не подтверждает наличие у него нормативных свойств.

Иной подход к оценке подобных обстоятельств неофициального опубликования писем означал бы автоматическое наделение свойством нормативности любого подобного акта федерального органа исполнительной власти лишь в силу того, что его содержание стало доступным неопределенному кругу лиц.

Доводы административного истца об отказе кадастровых инженеров со ссылкой на Письмо в составлении технической документации на здание зернохранилища не могут быть приняты во внимание, поскольку проверка конкретных правоприменительных действий не входит в предмет судебного контроля по настоящему административному делу.

В соответствии с требованиями пункта 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Между тем подобного основания по настоящему делу не имеется.

Изложенное в пункте 1 Письма мнение Росреестра о критериях отнесения объектов к числу вспомогательных зданий, строений, сооружений не формулирует общеобязательных правил поведения, отличных от требований приведенных в нем норм, не выходит за рамки адекватного истолкования (интерпретации) их положений и не влечет изменения правового регулирования соответствующих отношений.

Вопреки доводам административного истца приведенное в абзаце втором пункта 1 Письма мнение Росреестра об отсутствии в ГрК РФ определения понятия «объект вспомогательного назначения», а также о том, что указанный кодекс не устанавливает критерии отнесения тех или иных строений и сооружений к числу вспомогательных и не относит к числу объектов вспомогательного использования здания, ограничиваясь только строениями и сооружениями, соответствует положениям ГрК РФ.

При этом критерии отнесения строений и сооружений к строениям и сооружениям вспомогательного использования утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 3 мая 2023 г. № 703, вступившим в силу 1 сентября 2023 г., в связи с чем Росреестр уведомил о применении Письма для дальнейшей работы в части, не противоречащей указанному постановлению.

Доводы административного истца о наличии в Письме выводов Росреестра о том, что вспомогательные объекты должны быть исключительно пониженного уровня ответственности, не соотносятся с текстом оспариваемого акта, в абзацах шестом - девятом пункта 1 которого приведено содержание части 10 статьи 4 Закона № 384-ФЗ.

Изложенный в абзаце шестнадцатом пункта 1 Письма вывод о том, что создание зданий и сооружений вспомогательного использования может (должно) предусматриваться в проектной документации объектов капитального строительства, не является императивным, а указывает на вариативность ситуаций.

Доводы административного истца о том, что Письмо в оспариваемой части противоречит статье 135, пункту 2 статьи 260 ГК РФ, подпункту 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ, лишены правовых оснований.

Статьей 135 ГК РФ установлено, что вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением (принадлежность), следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное.

Вместе с тем исходя из положений пунктов 10, 10.2 статьи 1 ГрК РФ и пункта 1 статьи 130 ГК РФ земельные участки и объекты капитального строительства, представляющие собой здания, сооружения и объекты незавершенного строительства, являются самостоятельными объектами недвижимости.

Подпунктом 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ установлен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Данный принцип раскрывается в статье 35 ЗК РФ и предусматривает обязательность отчуждения зданий, сооружений одновременно с земельным участком (равно как и отчуждение земельного участка с расположенными на нем зданиями, сооружениями), если земельный участок и расположенные на нем здания, сооружения принадлежат одному лицу.

При этом ЗК РФ, регулируя отношения по использованию и охране земель, включая вопросы предоставления земельных участков и их использования, не регламентирует строительство объектов, их отнесение к объектам вспомогательного использования, в том числе не устанавливает критерии отнесения объектов строительства к объектам вспомогательного использования.

Пункт 1 Письма не содержит предписаний относительно земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, что исключает приводимое административным истцом суждение относительно имеющегося в нем запрета на признание единственного здания, расположенного на земельном участке сельскохозяйственного назначения, в качестве вспомогательного объекта использования по отношению к такому земельному участку.

Содержание пункта 1 Письма носит информационный характер, издавший его орган дает в нем ссылки на положения нормативных правовых актов и без искажения воспроизводит их, а также приводит судебную практику по конкретным делам.

В последнем абзаце Письма указано, что исходя из положений пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов, постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» письма Росреестра не являются нормативными правовыми актами и не запрещают руководствоваться положениями действующего законодательства.

Дав ответ на обращения, Росреестр в Письме не изменил и не дополнил действующее законодательство Российской Федерации, поэтому содержание оспариваемого акта, вопреки доводам административного истца, не устанавливает не предусмотренные приведенными в нем положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

По приведенным выше мотивам пункт 1 Письма не подлежит признанию недействующим по результатам проверки его содержания, поскольку оно не обладает нормативными свойствами и не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные правоотношения, отличного от требований закона.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Г.Э.П. о признании частично недействующим пункта 1 письма Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 13 апреля 2020 г. № 3215-АБ/20 «Об объектах вспомогательного использования» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---