Решение Верховного Суда РФ от 19.07.2023 № АКПИ23-453

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления об оспаривании письма Пенсионного фонда Российской Федерации от 24.01.2022 № СЧ-25-24/1526 «О выплате ежемесячных мер социальной поддержки за периоды до 1 января 2022 г.»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.

при секретаре Буринской А.А.

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Дегтева Николая Игнатьевича об оспаривании письма Пенсионного фонда Российской Федерации от 24 января 2022 г. № СЧ-25-24/1526 «О выплате ежемесячных мер социальной поддержки за периоды до 1 января 2022 г.»,

Пенсионным фондом Российской Федерации (далее также — ПФР, Фонд) 24 января 2022 г. издано письмо № СЧ-25-24/1526 «О выплате ежемесячных мер социальной поддержки за периоды до 1 января 2022 г.» (далее также — Письмо), адресованное отделениям ПФР.

Относительно реализации Федерального закона от 6 декабря 2021 г. № 409-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений статьи 4 Федерального закона „О прожиточном минимуме в Российской Федерации“ (далее — Федеральный закон № 409-ФЗ) в части осуществления выплаты ежемесячных мер социальной поддержки гражданам за периоды до вступления указанного закона в силу Фонд в Письме указал следующее:»

В соответствии с положениями Федерального закона № 409-ФЗ с 1 января 2022 г. Фонду переданы полномочия по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан (абзац второй).

Также указанным законом закреплены положения, предусматривающие предоставление бюджету Фонда из федерального бюджета средств на осуществление указанных полномочий (абзац третий).

Отдельных положений, регламентирующих вопросы осуществления выплат гражданам за прошлое время, Федеральный закон № 409-ФЗ не содержит (абзац четвертый).

Вместе с тем в рамках принятых полномочий могут иметь место отдельные случаи невыплаты сумм мер социальной поддержки, установленных правомочным лицам за периоды до 1 января 2022 г. (абзац пятый).

К числу таких случаев относятся ситуации, при которых все действия, обеспечивающие реализацию в отношении гражданина меры социальной поддержки (рассмотрение поданного заявления и документов о праве на меру социальной поддержки, определение наличия или отсутствия права на нее, принятие распорядительного акта), были осуществлены до указанной даты, но ее фактическое предоставление путем осуществления выплаты не было завершено в связи с истечением срока полномочий соответствующих органов при вступлении в силу Федерального закона № 409-ФЗ (невыплата по решениям о предоставлении меры социальной поддержки, принятым в ноябре — декабре 2021 г., неполучение суммы меры социальной поддержки гражданином в ходе доставки через организации почтовой связи или при возврате кредитной организацией) (абзац шестой).

Исходя из интересов гражданина и принимая во внимание, что с 1 января 2022 г. на Фонд возложены исключительные полномочия по осуществлению рассматриваемых мер социальной поддержки, а также учитывая регламентированный Федеральным законом № 409-ФЗ порядок их финансирования, при выявлении таких ситуаций представляется возможным осуществить выплату установленных соответствующими органами сумм ежемесячных мер социальной поддержки за периоды до 1 января 2022 г. (абзац седьмой).

В рамках указанной работы не определяется право на ежемесячные меры социальной поддержки за периоды до принятия полномочий по их осуществлению или размер данных мер, а также сумма доплаты за прошлое время (абзац восьмой).

Выплату в этом случае следует осуществлять на основании списков (реестров) органов социальной защиты населения, содержащих информацию о: фамилии, имени и отчестве получателя ежемесячной меры социальной поддержки; его страховом номере индивидуального лицевого счета; виде ежемесячной меры социальной поддержки; сумме доплаты ежемесячной меры социальной поддержки; реквизитах распорядительного документа органа социальной защиты населения, на основании которого получателю начислена доплата. Указанные списки (реестры) должны быть заверены подписью руководителя и печатью (абзацы девятый — пятнадцатый).

Дегтев Н.И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Письма, ссылаясь на то, что оно имеет признаки нормативного правового акта, позволяющие применять его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц, и издано с нарушением Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Полагает, что Письмо изменяет правовое регулирование, связанное с порядком социального обеспечения граждан — участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, чем нарушает его право на такое обеспечение, а именно на получение ежемесячной денежной компенсации на приобретение продовольственных товаров с учетом индексации, ежегодно производимой на основании соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации.

В обоснование требования административный истец указал, что является участником ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и получателем предусмотренной пунктом 13 части первой статьи 14 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее — Закон № 1244-1) меры социальной поддержки в виде ежемесячной денежной компенсации на приобретение продовольственных товаров. Данная выплата с 2007 г. осуществлялась ему без учета индексации. Решением Центрального районного суда г. Воронежа от 10 января 2023 г. со ссылкой на Письмо ему отказано в удовлетворении исковых требований о взыскании задолженности, образовавшейся в связи с неиндексацией указанной денежной компенсации, за период с 1 января 2008 г. по 31 октября 2022 г., об обязании ежемесячно включать его в установленном порядке в список граждан, имеющих право на получение такой компенсации в проиндексированном размере.

В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 14 июля 2022 г. № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 236-ФЗ) государственное учреждение — Пенсионный фонд Российской Федерации путем присоединения к нему Фонда социального страхования Российской Федерации реорганизовано в Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (далее также — Социальный фонд России), датой создания которого считается 1 января 2023 г.

Административный ответчик Социальный фонд России в письменных возражениях и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменном отзыве на административный иск указали, что Письмо издано в пределах предоставленных полномочий, не обладает нормативными свойствами и носит информационно-рекомендательный характер, а содержащиеся в нем рекомендации основаны на положениях Федерального закона № 409-ФЗ, не выходят за рамки их адекватного толкования и не влекут изменения правового регулирования соответствующих правоотношений.

Представитель административного истца адвокат Давыденко Н.А. в судебном заседании поддержал заявленное требование, просил его удовлетворить.

Представители Социального фонда России Жигулина Ю.В., Униченко А.Г. в судебном заседании поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России представителя в судебное заседание не направил, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Выслушав объяснения представителей сторон, изучив доводы заинтересованного лица, проверив наличие у оспариваемого акта нормативных свойств и его соответствие действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Полномочия по предоставлению мер социальной защиты отдельным категориям граждан, в том числе ежемесячной денежной компенсации на приобретение продовольственных товаров гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, до 1 января 2022 г. осуществлялись органами в сфере социальной защиты населения, уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом № 409-ФЗ, вступившим в силу с 1 января 2022 г., указанные полномочия переданы Пенсионному фонду Российской Федерации.

Частью первой статьи 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» в редакции, действовавшей до 1 января 2023 г., предусматривалось, что Пенсионный фонд Российской Федерации (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.

Исходя из абзаца десятого пункта 3 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 (утратило силу с 1 января 2023 г. в связи с изданием Федерального закона № 236-ФЗ), Фонд обеспечивал разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к его компетенции.

Реализуя предоставленные полномочия, Пенсионный фонд Российской Федерации в оспариваемом письме информировал отделения о необходимости обеспечить проведение следующих мероприятий: организовать взаимодействие с органами социальной защиты населения для получения от них списков (реестров) доплат сумм ежемесячных мер социальной поддержки за периоды до 1 января 2022 г. в разрезе каждой меры и каждого получателя; осуществить выплату доплат сумм ежемесячных мер социальной поддержки на основании полученных списков (реестров) посредством программно-технического комплекса «Назначение и выплата пенсий» (ПТК НВП) с учетом письма ПФР от 20 декабря 2021 г. № СЧ-25-24/29756; обеспечить хранение полученных от органов социальной защиты списков (реестров) в порядке делопроизводства (абзацы семнадцатый — девятнадцатый).

Анализ содержания Письма позволяет сделать вывод, что положений, сформулированных в виде правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, оно не содержит, а представляет собой указания относительно осуществления территориальными органами ПФР выплаты ежемесячных мер социальной поддержки гражданам за периоды до вступления в силу Федерального закона № 409-ФЗ. Не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом, Письмо не подлежало государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, его издание не требовало официального опубликования.

В соответствии с требованиями пункта 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Между тем подобного основания по настоящему делу не имеется.

Согласно части второй статьи 5.1 Закона № 1244-1 компенсации и другие выплаты, предусмотренные частью первой данной статьи, назначенные гражданину органами государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2022 г., предоставляются и выплачиваются Фондом пенсионного и социального страхования Российской Федерации на основании сведений, переданных указанными органами субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

Гражданину, у которого право на компенсации и другие выплаты, предусмотренные частью первой названной выше статьи, впервые возникло после 1 января 2022 г., предоставление компенсаций и других выплат осуществляется на основании заявления, поданного этим гражданином в территориальный орган Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации в том числе в электронной форме посредством федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг» (часть третья статьи 5 Закона № 1244-1).

В силу абзаца восьмого пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 21 января 2022 г. № 24 «О предоставлении отдельных мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации» ежемесячная денежная компенсация, предусмотренная Правилами предоставления ежемесячной денежной компенсации на приобретение продовольственных товаров гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 907 «О социальной поддержке граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», назначенная органами государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2022 г., предоставляется и выплачивается Фондом пенсионного и социального страхования Российской Федерации на основании сведений, переданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

Указанные нормы в редакции на дату издания Письма содержали аналогичные положения в отношении Пенсионного фонда Российской Федерации.

Из приведенных законоположений следует, что ежемесячные меры социальной поддержки, назначенные гражданину органами государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2022 г., предоставляются и выплачиваются на основании сведений, переданных указанными органами субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

Таким образом, оспариваемое письмо в соответствии с его содержанием не вступает в противоречие с действующим законодательством, регламентирующим порядок социального обеспечения граждан — участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Напротив, из абзаца седьмого Письма следует, что оно направлено на соблюдение прав граждан на получение мер социальной поддержки, установленных до 1 января 2022 г., но не полученных гражданами в связи с истечением срока полномочий соответствующих органов при вступлении в силу Федерального закона № 409-ФЗ.

Изложенные в Письме рекомендации, вопреки доводам административного истца, не изменяют и не дополняют законодательство в сфере социальной поддержки граждан, носят организационно-распорядительный характер, не содержат результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Факт упоминания и частичного воспроизведения содержания Письма в судебном акте при рассмотрении индивидуального спора с органами, осуществляющими предоставление мер социальной поддержки, не свидетельствует о том, что Письмо приобрело нормативные свойства для неопределенного круга лиц и рассчитано на неоднократное применение.

Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с отказом в удовлетворении его иска о перерасчете размера ранее установленных компенсаций. Проверка таких доводов означала бы необходимость установления фактических обстоятельств подобного отказа, оценку принятого решения применительно к требованиям законности и обоснованности, что не входит в предмет судебного контроля по настоящему административному делу.

Согласно требованиям пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

По приведенным выше мотивам Письмо не подлежит признанию недействующим по результатам проверки его содержания, поскольку оно не обладает нормативными свойствами и не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные правоотношения, отличного от требований закона.

Руководствуясь статьями 175 — 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Дегтева Николая Игнатьевича об оспаривании письма Пенсионного фонда Российской Федерации от 24 января 2022 г. № СЧ-25-24/1526 «О выплате ежемесячных мер социальной поддержки за периоды до 1 января 2022 г.» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---