Решение Верховного Суда РФ от 22.08.2023 № АКПИ23-437

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления Охотникова С.Г. о признании частично недействующим Постановления Правительства Российской Федерации от 25 июня 2013 г. № 534 «О расширении территории Сочинского национального парка» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2017 г. № 729)>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 22 августа 2023 г. № АКПИ23-437

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., Николаевой О.В.

при секретаре Вознесенской Н.Г.

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Охотникова Сергея Геннадьевича о признании частично недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 25 июня 2013 г. № 534 «О расширении территории Сочинского национального парка» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2017 г. № 729),

установил:

постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2013 г. № 534 «О расширении территории Сочинского национального парка» (далее также — Постановление № 534) расширена территория Сочинского национального парка за счет отнесения к его территории земель лесного фонда Туапсинского лесничества и части территории Сочинского общереспубликанского государственного природного заказника площадью 9026 га, в результате чего площадь Сочинского национального парка составила 208599,85 га (пункт 1). Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 28 июня 2013 г. и в Собрании законодательства Российской Федерации 1 июля 2013 г., № 26, Приложение (ч. I и II) к № 26 от 1 июля 2013 г. (Границы).

Постановление № 534 действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2017 г. № 729 «О внесении изменений в приложение к постановлению Правительства Российской Федерации от 25 июня 2013 г. № 534» (далее — Постановление № 729), размещенного на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 22 июня 2017 г. и в Собрании законодательства Российской Федерации 26 июня 2017 г., № 26 (ч. I, II), ст. 4306.

Охотников С.Г. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Постановления № 534 в части утверждения границ Сочинского национального парка, пересекающих (включающих) границы принадлежащего ему земельного участка, расположенного по адресу: <...>, общей площадью 1000 м2, с кадастровым номером <...>, участок N <...>, ссылаясь на то, что оспариваемым постановлением утверждены границы Сочинского национального парка таким образом, что он лишился своего земельного участка по решению суда, вступившему в законную силу, в связи с чем полагает, что проведенные межевые работы и утвержденные границы Сочинского национального парка неверны.

По мнению административного истца, признание нормативных правовых актов не действующими в части пересечения границ Сочинского национального парка и его земельного участка запустит процедуру корректировки границ Сочинского национального парка, проверки правильности сведений о границах, и как следствие, приведет к восстановлению прав и законных интересов его и сотен других граждан, позволит ему в дальнейшем поставить вопрос о пересмотре судебных актов и возврате незаконно изъятого земельного участка.

Как указывает административный истец, он приобрел данный земельный участок у гражданина П. по договору купли-продажи от 16 декабря 2020 г. за <...> руб. Земельный участок во время приобретения не был ограничен в обороте, имелись документы, необходимые для начала строительных работ по строительству индивидуального жилого дома, границы земельного участка определены с точностью и внесены в ЕГРН. Согласно градостроительному плану земельный участок находится в границах населенного пункта городской округ город-курорт Сочи, не ограничен в обороте, имеет категорию «земли населенных пунктов» и разрешенный вид использования «для индивидуального жилищного строительства»; нарушений градостроительного, строительного, земельного законодательства Российской Федерации не допущено.

Решением Хостинского районного суда города Сочи от 31 августа 2022 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 8 декабря 2022 г. и определением судебной коллегии по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 9 марта 2023 г., удовлетворены исковые требования прокурора города Сочи, право собственности Охотникова С.Г. на земельный участок признано отсутствующим, а право собственности на указанный земельный участок признано за Российской Федерацией, поскольку судом было установлено, что спорный земельный участок полностью входит в границы земель Сочинского национального парка, сформирован из этих земель, потому подлежит изъятию в пользу Российской Федерации.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представители административного истца Новикевич Е.Е., Жуков А.А. и Жукова О.В. поддержали заявленное требование.

Представители Правительства Российской Федерации Сорокин И.А. и Клюев Д.К. поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения представителей административного истца Новикевич Е.Е., Жукова А.А. и Жуковой О.В., возражения представителей Правительства Российской Федерации Сорокина И.А. и Клюева Д.К., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» определяет особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны (преамбула).

В соответствии с пунктом 7 статьи 2 данного Федерального закона (в редакции, действовавшей на момент принятия Постановления № 534) к особо охраняемым природным территориям федерального значения относятся территории государственных природных заповедников и национальных парков. Особо охраняемые природные территории федерального значения определяются Правительством Российской Федерации.

Порядок образования национальных парков установлен статьей 14 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (в редакции, действовавшей на момент принятия Постановления № 534) и предусматривает, что национальные парки учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

На сегодняшний день пункт 1 статьи 14 поименованного Федерального закона действует в редакции Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об особо охраняемых природных территориях“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которому создание национальных парков и расширение территорий национальных парков осуществляются решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти на момент принятия оспариваемого акта были определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (утратил силу в связи с принятием Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), статьей 23 которого закреплено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

В настоящее время аналогичные полномочия закреплены в статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Следовательно, Постановление № 534 принято во исполнение полномочия, возложенного на Правительство Российской Федерации федеральным законом. Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден. Данные обстоятельства, включая материалы, обосновывающие расширение территории Сочинского национального парка, соответствие материалов экологическим требованиям, согласование с заинтересованными ведомствами и организациями, ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2013 г. № АКПИ13-1197.

В силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Таким образом, вопросы, касающиеся соблюдения требований к порядку подготовки и принятия нормативного правового акта, включая полномочия соответствующего органа на его издание и опубликования такого акта, не подлежат повторному исследованию судом при рассмотрении настоящего дела с учетом преюдициального значения указанного судебного решения.

Вопреки утверждению представителей административного истца Постановление № 534 не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Сочинский национальный парк был учрежден постановлением Совета Министров РСФСР от 5 мая 1983 г. № 214 на территории 190 тыс. га с целью сохранения уникальных природных комплексов Черноморского побережья Кавказа и использования их в природоохранных, рекреационных, просветительских и научных целях. Распоряжением Совмина РСФСР от 1 августа 1989 г. № 657-р в состав Сочинского национального парка были дополнительно включены земли Кавказского государственного биосферного заповедника (1116 га). В период с 1986 г. по 1997 г. изменение площади Сочинского национального парка происходило за счет изъятия и передачи земель сельхозпредприятий.

Как следует из содержания оспариваемого акта Правительства Российской Федерации, территория Сочинского национального парка расширена за счет отнесения к ней земель лесного фонда Туапсинского лесничества и части территории Сочинского общереспубликанского государственного природного заказника, определена общая площадь Сочинского национального парка.

Оспариваемый нормативный правовой акт касается расширения границ национального парка, то есть относится к порядку его образования, для которого федеральным законодателем установлена форма принятия решения в виде постановления Правительства Российской Федерации.

Расширение территории Сочинского национального парка осуществлялось в соответствии с пунктом 226.1 Программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. № 991, которой предусмотрена разработка Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации проекта расширения площади Сочинского национального парка за счет прилегающих территорий, имеющих природоохранную ценность. Расширение территории Сочинского национального парка предполагалось в качестве компенсационной меры в целях сохранения экосистемной целостности природных комплексов, обеспечивающих устойчивое развитие Сочинского курортного региона в связи с оказываемым воздействием в ходе подготовки и проведения зимних Олимпийских игр 2014 г.

При этом согласно позициям административного ответчика и представленной им информации, содержащейся в письме Федерального государственного бюджетного учреждения «Информационно-аналитический центр поддержки заповедного дела» от 21 июля 2023 г. № 2107-1-исх, земельный участок с кадастровым номером <...> входил в состав Сочинского национального парка до 2013 г. и в связи с принятием Постановления № 534 был выведен из его состава. Данное обстоятельство подтверждается также схемой, отображающей изменение границ Сочинского национального парка с момента создания.

Постановлением № 729 в приложение «Границы Сочинского национального парка (координаты характерных (поворотных) точек в системе координат МСК 23)» к Постановлению № 534 внесены изменения. Однако Постановлением № 729 спорный земельный участок в границы Сочинского национального парка также не включался.

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы устанавливал иные требования к установлению границ национального парка, не имеется.

Сочинский национальный парк является объектом федеральной собственности, и Правительство Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» осуществляет управление федеральной собственностью. Такое правовое регулирование не может рассматриваться как противоречащее действующему законодательству.

Оспаривая нормативный правовой акт, административный истец фактически настаивает на внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее правовое регулирование относительно определения границ приобретенного им конкретного земельного участка, что не относится к полномочиям Верховного Суда Российской Федерации.

Как следует из содержания административного искового заявления, требование Охотникова С.Г. фактически основано на несогласии с состоявшимися судебными актами. Вместе с тем доводы административного истца направлены на оценку правильности выбора и применения норм права определенным правоприменителем в отношениях с участием административного истца и связаны с необходимостью установления конкретных фактических обстоятельств, что не входит в предмет рассмотрения по настоящему административному делу.

Ошибочное толкование оспариваемой нормы, встречающееся на практике, не свидетельствует о незаконности этой нормы и не может служить основанием для признания ее недействующей.

Правоприменительные решения, с которыми административный истец выражает несогласие, могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Ссылка представителей административного истца на противоречие оспариваемого нормативного правового акта представленным в судебном заседании письменным доказательствам, включая экспертные заключения и землеустроительное дело, является несостоятельной.

Пунктом 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В связи с этим проверка оспариваемой нормы на соответствие иным фактическим обстоятельствам не может быть осуществлена.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного искового заявления суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 — 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Охотникова Сергея Геннадьевича о признании частично недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 25 июня 2013 г. № 534 «О расширении территории Сочинского национального парка» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2017 г. № 729) отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья Верховного Суда Российской Федерации В. С. Кириллов

Судьи Верховного Суда Российской Федерации Л. А. Калинина О. В. Николаева

---