Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12.09.2023 № АКПИ23-419

<Об отказе в удовлетворении заявлений о признании частично недействующим Перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, утв. постановлением Правительства РФ от 08.10.2015 № 1074>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Кузьмичева С.И.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А., С.С. о признании частично недействующим Перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2015 г. № 1074,

постановлением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2015 г. № 1074 утвержден перечень населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (далее также — Постановление № 1074, Перечень соответственно). Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 13 октября 2015 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 19 октября 2015 г., № 42, ст. 5787.

А., С.С. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Перечня в части невключения поселка Шахты № 35 Новомосковского района Тульской области, ссылаясь на то, что оспариваемое положение нормативного правового акта противоречит статьям 7 и 11 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-I «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и нарушает права административных истцов, работающих на территории указанного населенного пункта на возмещение вреда и меры социальной поддержки.

В обоснование заявленного требования административные истцы указывают, что город Сокольники, в состав которого ранее входил поселок Шахты № 35, вошел в качестве микрорайона в состав города Новомосковска Тульской области, однако сам поселок Шахты № 35 в состав микрорайона Сокольники города Новомосковска Тульской области не включен. В результате исключения поименованного населенного пункта из зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом граждане, работающие на указанной территории, утратили социальные гарантии. Степень радиационного загрязнения территорий значительно не уменьшилась, мероприятия по экологическому оздоровлению территорий не проводились, радиационная обстановка не обследовалась, доза облучения населения не выявлена.

Как указывают А. и С.С., отделением Пенсионного фонда Российской Федерации по Тульской области им отказано в назначении (предоставлении) мер социальной поддержки в виде предоставления дополнительного оплачиваемого отпуска и его оплаты на основании того, что поселок Шахты № 35, на территории которого расположено предприятие, не поименован в Перечне.

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Перечень издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административных истцов.

Представитель административных истцов С.Д. поддержал заявленное требование.

Представитель Правительства Российской Федерации Т. возражал против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения представителя административных истцов С.Д., возражения представителя Правительства Российской Федерации Т., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Согласно статье 7 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» территории, подвергшиеся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, подразделяются на следующие зоны: зона отчуждения; зона отселения; зона проживания с правом на отселение; зона проживания с льготным социально-экономическим статусом.

Границы этих зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, устанавливаются в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов и пересматриваются Правительством Российской Федерации не реже чем один раз в пять лет.

Следовательно, Перечень утвержден Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие. Данные обстоятельства ранее также установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2016 г. № АКПИ16-59.

Изменение границ соответствующих зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, осуществлено Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в связи с изменением радиационной обстановки.

Так, данный закон предусматривает, что территории, подвергшиеся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (из которых в 1986 г. и в последующие годы проведена эвакуация и отселение граждан; на которых начиная с 1991 г. среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения превышает 1 мЗв (0,1 бэр); на которых начиная с 1991 г. плотность радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 превышает 1 Ки/кв. км), подразделяются на зоны: зону отчуждения; зону отселения; зону проживания с правом на отселение; зону проживания с льготным социально-экономическим статусом (статья 7).

В силу статьи 9 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» критерием отнесения населенного пункта к зоне отселения является плотность радиоактивного загрязнения почвы цезием-137, которая должна составлять свыше 15 Ки/кв. км, или стронцием-90 — свыше 3 Ки/кв. км, или плутонием-239, 240 — свыше 0,1 Ки/кв. км.

Согласно статье 10 этого закона критерием отнесения населенного пункта к зоне проживания с правом на отселение является плотность загрязнения почв цезием-137 от 5 до 15 Ки/кв. км и среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения выше 1 мЗв (0,1 бэр).

Статья 11 приведенного закона устанавливает, что зона проживания с льготным социально-экономическим статусом — часть территории Российской Федерации за пределами зоны отчуждения, зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение с плотностью радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 от 1 до 5 Ки/кв. км. В указанной зоне среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения не должна превышать 1 мЗв (0,1 бэр).

Дополнительные критерии по определению границ зоны проживания с правом на отселение и зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом в зависимости от степени радиоактивной загрязненности ее территории другими (кроме цезия-137) долгоживущими радионуклидами устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением № 1074 утвержден перечень населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в частности в зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом, в который населенный пункт Шахты № 35 не включен.

Данный населенный пункт не был включен и в перечень населенных пунктов, относящихся к территориям радиоактивного загрязнения, утвержденный распоряжением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 237-р. В последующих (новых) редакциях Перечней населенных пунктов, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1997 г. № 1582, от 7 апреля 2005 г. № 197, от 8 октября 2015 г. № 1074, населенный пункт с названием Шахты № 35 также отсутствовал.

Согласно информации, предоставленной администрацией муниципального образования города Новомосковска Тульской области, поселок Шахты № 35 входил в состав муниципального образования г. Сокольники, при этом находился за пределами границ г. Сокольники.

Город Сокольники до 20 октября 2015 г., то есть до окончания действия постановления Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1997 г. № 1582 «Об утверждении Перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», относился к зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом.

В результате административно-территориальных преобразований Законом Тульской области от 24 октября 2008 г. № 1103-ЗТО «О присоединении города Сокольники Новомосковского района Тульской области к городу Новомосковску Новомосковского района Тульской области» г. Сокольники Новомосковского района Тульской области присоединен к г. Новомосковску Новомосковского района Тульской области, новой территории присвоено наименование «микрорайон Сокольники». При этом поселок Шахты № 35 не вошел в границы микрорайона Сокольники г. Новомосковска.

Данный факт подтверждается также Общероссийским классификатором территорий муниципальных образований ОК-033-2013, утвержденным приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 июня 2013 г. № 159-ст, в соответствии с которым в состав городского округа города Новомосковска Тульской области входит населенный пункт — поселок Шахты № 35 (70 724 000 111).

Отсутствуют основания, предусмотренные статьей 11 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» для включения в Перечень населенного пункта поселок Шахты № 35.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1992 г. № 113 «О мерах по реализации Закона РСФСР „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“ организация и обеспечение наблюдения за состоянием окружающей природной среды, в том числе за радиационной обстановкой на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, возложена на Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее — Росгидромет).»

Судом установлено, что при издании оспариваемого нормативного правового акта Правительством Российской Федерации были учтены данные Росгидромета на 1 января 2015 г. о плотности радиоактивного загрязнения почвы цезием-137, данные Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор) на 1 января 2014 г. о среднегодовых эффективных дозах облучения жителей населенных пунктов Тульской области.

Данные по радиоактивному загрязнению территорий населенных пунктов Российской Федерации цезием-137, стронцием-90 и плутонием-239, 240, обусловленному аварией на Чернобыльской АЭС, размещены на официальном сайте Федерального государственного бюджетного учреждения «Научно-производственное объединение „Тайфун“. Все данные по содержанию цезия-137 и стронция-90, полученные в разное время, приведены к указанной единой дате с учетом поправки на радиоактивный распад этих радионуклидов.»

При проведении радиоэкологических обследований территория населенного пункта обследуется в целом без разделения на составные части. Отдельно поселок Шахты № 35 не обследовался, информация о плотности загрязнения цезием-137 территории поселка Шахты № 35 в базе данных «Чернобыль» Росгидромета отсутствует. Средняя плотность загрязнения цезием-137 г. Новомосковска по состоянию на 1 января 2023 г. составляет 1,9 Ки/кв. км, г. Сокольники (микрорайон Сокольники) — 0,8 Ки/кв. км, что ниже минимального предела для зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом (1 Ки/кв. км), а населенных пунктов городского округа г. Новомосковска Тульской области варьирует от < 0,2 Ки/кв. км до 1,5 Ки/кв. км.

В соответствии с расчетами, проведенными Роспотребнадзором в 2014 г., максимальный уровень средней годовой эффективной дозы облучения населения в населенных пунктах Тульской области составлял 0,58 мЗв/год (в 2019 г. — 0,44 мЗв/год), что значительно меньше установленного законом критерия для отнесения к зонам радиоактивного загрязнения — более 1 мЗв/год.

Изложенное подтверждается исследованными в судебном заседании официальными данными, представленными административным ответчиком. Оснований подвергать сомнению данные, полученные компетентными органами по результатам обследований, не имеется.

Довод представителя административных истцов о нахождении территории поселка Шахты № 35 в непосредственной близости с территориями, включенными в Перечень, также не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта, поскольку из представленной для обозрения схемы (карты) следует, что территория поселка Шахты № 35 граничит как с территориями, включенными в Перечень, так и с территориями, не включенными в него.

Таким образом, отсутствуют фактические и правовые основания для включения поселка Шахты № 35 в Перечень населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Учитывая, что Перечень издан в пределах предоставленных Правительству Российской Федерации полномочий, не противоречит федеральному законодательству, не нарушает прав и законных интересов административных истцов в упоминаемых ими аспектах, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления А., С.С. о признании частично недействующим Перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2015 г. № 1074, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---