Решение Верховного Суда РФ от 13.06.2023 № АКПИ23-389

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими абзаца седьмого пункта 16, абзаца второго пункта 34 Порядка проведения служебных проверок в Следственном комитете Российской Федерации, утв. Приказом СК России от 24.05.2021 № 77>

от 13 июня 2023 г. № АКПИ23-389

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре В.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Л. о признании частично недействующими абзаца седьмого пункта 16, абзаца второго пункта 34 Порядка проведения служебных проверок в Следственном комитете Российской Федерации, утвержденного приказом Следственного комитета Российской Федерации от 24 мая 2021 г. № 77,

приказом Следственного комитета Российской Федерации (далее также — Следственный комитет) от 24 мая 2021 г. № 77 утвержден Порядок проведения служебных проверок в Следственном комитете Российской Федерации (далее — также Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 6 июля 2021 г., регистрационный номер 64131, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 6 июля 2021 г.

Согласно абзацу седьмому пункта 16 Порядка сотрудник Следственного комитета, в отношении которого или по обращению которого проводится служебная проверка, имеет право по окончании служебной проверки знакомиться с заключением и другими материалами в части, его касающейся.

Абзацем вторым пункта 34 Порядка предусмотрено, что по письменному ходатайству сотрудника Следственного комитета, в отношении которого или по обращению которого она проводилась, сотрудник Следственного комитета, проводивший служебную проверку (член комиссии), либо иной сотрудник Следственного комитета по поручению руководителя управления кадров или руководителя, назначившего служебную проверку, представляет для ознакомления указанному сотруднику Следственного комитета заключение и другие материалы служебной проверки в части, его касающейся, с учетом имеющихся ограничений (с соблюдением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о защите персональных данных, а также сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну).

Л. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими абзаца седьмого пункта 16, абзаца второго пункта 34 Порядка в той части, в какой право сотрудника Следственного комитета, в отношении которого или по обращению которого проведена служебная проверка, по окончании служебной проверки знакомиться с заключением и другими материалами в части, его касающейся, поставлено в зависимость от его статуса (действующий сотрудник или нет), ссылаясь на то, что это нарушает гарантированное ему частью 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права, которое обеспечивается органами государственной власти и их должностными лицами.

В обоснование требования административный истец указал, что после увольнения со службы в следственном управлении Следственного комитета Российской Федерации по Ульяновской области ему было отказано в ознакомлении с результатами ранее проведенных служебных проверок на основании оспариваемого положения Инструкции в связи с отсутствием разрешения уволившего его руководителя.

В письменных возражениях на административное исковое заявление Следственный комитет Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации указали, что Порядок утвержден федеральным государственным органом в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

В судебном заседании административный истец Л. поддержал заявленное требование.

Представитель Следственного комитета Российской Федерации Ш. не признала административный иск.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации К. поддержал позицию, изложенную в письменном объяснении.

Выслушав объяснения административного истца Л., возражения представителя Следственного комитета Российской Федерации Ш., представителя Министерства юстиции Российской Федерации К., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ) Следственный комитет Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства, а также иные полномочия, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.

Председатель Следственного комитета издает обязательные для исполнения всеми сотрудниками, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками Следственного комитета приказы, распоряжения, указания, утверждает положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы Следственного комитета и порядок реализации отдельных мер материального и социального обеспечения указанных лиц (пункт 2 части 4 статьи 13 данного закона).

Согласно подпунктам 8 и 9 пункта 43 Положения о Следственном комитете Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 января 2011 г. № 38, председатель Следственного комитета издает нормативные правовые акты Следственного комитета, в том числе совместно с руководителями государственных органов, заключает соглашения, в том числе международные, межведомственного характера в установленной сфере деятельности; устанавливает в пределах своих полномочий порядок проведения служебных проверок в отношении сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников Следственного комитета.

Следовательно, Порядок издан уполномоченным органом во исполнение предоставленных полномочий, с соблюдением установленного порядка введения в действие и опубликования нормативного правового акта.

В силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу, а также государственную службу иных видов. В соответствии с пунктом 3 данной статьи военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы.

Служба в Следственном комитете, согласно статье 15 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ, является федеральной государственной службой, которую проходят сотрудники Следственного комитета в соответствии с данным федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Сотрудники Следственного комитета являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по замещаемой должности федеральной государственной службы с учетом особенностей, предусмотренных этим законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. На сотрудников Следственного комитета (кроме военнослужащих) распространяется трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными этим федеральным законом (части 1 - 3).

К сотрудникам Следственного комитета относятся руководители следственных органов Следственного комитета, следователи, а также другие должностные лица Следственного комитета, имеющие специальные или воинские звания либо замещающие должности, по которым предусмотрено присвоение специальных или воинских званий (пункт 5 статьи 4 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ).

Отдельные должности в Следственном комитете в силу части 5 статьи 15 указанного федерального закона могут замещаться федеральными государственными гражданскими служащими, которые проходят службу в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ), с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, военная служба, служба в органах внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службе, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и иная государственная служба, посредством прохождения которой граждане реализуют свое право на труд, является одной из форм свободного распоряжения своими способностями к труду и на выбор деятельности (постановления от 26 декабря 2002 г. № 17-П, от 15 октября 2013 г. № 21-П, от 12 января 2018 г. № 2-П, определения от 10 марта 2005 г. № 14-О, от 24 июня 2008 г. № 333-О-О и от 23 марта 2010 г. № 357-О-О).

Таким образом, указанными нормами предусмотрено субсидиарное применение норм трудового законодательства и законодательства о государственной службе к отношениям, связанным со службой в Следственном комитете Российской Федерации.

Порядок регламентирует процедуру проведения служебных проверок в отношении сотрудников Следственного комитета.

При этом, как следует из Порядка, наличие данных, позволяющих полагать, что в действиях сотрудника Следственного комитета имеются признаки дисциплинарного проступка, в том числе неисполнение или ненадлежащее исполнение сотрудником возложенных на него трудовых (должностных) обязанностей, является основанием для проведения служебной проверки (подпункт 1 пункта 1).

Копия заключения по результатам служебной проверки, проведенной в следственных органах (за исключением военных) Следственного комитета, в 10-дневный срок с момента его утверждения вместе с копией приказа о принятом по результатам служебной проверки решении направляется в управление кадров (пункт 33 Порядка).

Материалы служебной проверки должны быть пронумерованы и прошиты с составлением описи, которая подписывается сотрудником Следственного комитета, проводившим служебную проверку (членом комиссии), и храниться в условиях, исключающих несанкционированный доступ к ним любых лиц. Учет и хранение материалов служебной проверки осуществляются в следственных органах и учреждениях Следственного комитета — у сотрудников Следственного комитета, назначенных ответственными за хранение таких материалов согласно распоряжениям руководителей соответствующих следственных органов и учреждений Следственного комитета (пункт 36 Порядка).

В статье 23 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ закреплено, что в личное дело сотрудника, федерального государственного гражданского служащего Следственного комитета вносятся его персональные данные и иные сведения, связанные с поступлением на службу в Следственный комитет, ее прохождением, уровнем образования, получением дополнительного профессионального образования и увольнением со службы (часть 1); сотрудник, федеральный государственный гражданский служащий Следственного комитета имеют право на ознакомление со всеми материалами, находящимися в его личном деле, на приобщение к личному делу своих объяснений в письменной форме (часть 3).

Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ порядок проведения служебной проверки в отношении сотрудника Следственного комитета, а также вопросы выдачи сотруднику Следственного комитета, в том числе бывшему, документов, связанных со службой, и их копий нормами действующего специального законодательства не урегулированы, вследствие чего к указанным правоотношениям подлежат применению нормы трудового законодательства.

Статьей 62 Трудового кодекса Российской Федерации установлены основания и порядок выдачи работнику документов, связанных с работой, и их копий.

По смыслу взаимосвязанных положений статьи 2 Трудового кодекса Российской Федерации о регулировании Трудовым кодексом Российской Федерации трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений и статьи 62 данного кодекса, правом получения от работодателя документов, связанных с работой, либо их надлежащим образом заверенных копий также обладают и работники, с которыми трудовые отношения были прекращены.

При этом из приведенных положений Трудового кодекса Российской Федерации следует, что законом на работодателя возложена обязанность выдать работнику безвозмездно по его письменному заявлению документы, связанные с работой, или их надлежащим образом заверенные копии и установлен срок для выполнения этой обязанности, а именно: документы или их надлежащим образом заверенные копии должны быть выданы работодателем работнику не позднее трех рабочих дней с момента получения от работника соответствующего заявления. Перечень подлежащих выдаче работнику документов, изложенный в статье 62 Трудового кодекса Российской Федерации, исчерпывающим не является. Помимо названных в статье 62 Трудового кодекса Российской Федерации документов работодатель по письменному требованию работника обязан выдать ему и другие документы, связанные с работой. При этом работник не обязан обосновывать причину нуждаемости в этих копиях документов, связанных с работой.

Согласно Конституции Российской Федерации каждый на основе принципа равенства (части 1, 2 статьи 19) имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (часть 4 статьи 29). Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (часть 2 статьи 24). Указанные конституционные права и свободы не являются абсолютными и могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты иных конституционно значимых ценностей, включая права и законные интересы других лиц, а также безопасность государства (часть 3 статьи 55); кроме того, в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом при реализации указанных прав не должно допускаться ущемление прав и свобод иных лиц (часть 3 статьи 17). При этом Конституция Российской Федерации относит информацию, обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных к ведению Российской Федерации (пункты «и», «м» статьи 71), по предметам которого принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (часть 1 статьи 76).

Из приведенных положений в их взаимосвязи следует, что право физического или юридического лица (в лице его представителя) на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и обязанности этого лица, может быть ограничено лишь на основании прямого указания на это в федеральном законе и при соблюдении требования соразмерности (справедливости), в том числе в интересах неразглашения сведений, составляющих государственную тайну, а равно иные виды охраняемых законом тайн.

Указанное подтверждается и ранее сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позицией о том, что вся иная информация, помимо той, которая, исходя из Конституции Российской Федерации и федеральных законов, может быть отнесена к сведениям ограниченного доступа, в силу непосредственного действия части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации должна быть доступна лицу, если собранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты (постановление от 18 февраля 2000 г. № 3-П).

Для того чтобы сотрудник Следственного комитета (в том числе ранее проходящий службу в Следственном комитете) мог эффективно реализовать свое право на обжалование решения, принятого по результатам служебной проверки, — в случае, если он сочтет их незаконными и нарушающими его права, — такое лицо (его представитель) должно иметь возможность ознакомиться с материалами, собранными в ходе служебной проверки и отсутствующими в его распоряжении, на которых основываются такие акт и (или) решение.

Оспариваемыми положениями Порядка предусмотрено право сотрудника Следственного комитета, в отношении которого или по обращению которого она проводилась, на ознакомление с материалами служебной проверки в части, его касающейся.

При этом, предусмотрев право сотрудника ознакомиться с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, Порядок напрямую не ограничивает лиц, ранее состоявших на службе в Следственном комитете Российской Федерации, в праве на такое ознакомление в части, в которой данные материалы не содержат государственной или иной охраняемой законом тайны.

Следовательно, в целях обеспечения права на эффективное оспаривание результатов служебной проверки как в административном, так и в судебном порядке лицу должна быть гарантирована вытекающая из принципов состязательности и равноправия сторон спора возможность доступа к документам и материалам, положенным в основание оспариваемого решения, а равно фиксации содержащихся в них сведений.

Из содержания оспариваемых норм следует обязанность представителя нанимателя письменно уведомлять о результатах проведенной проверки непосредственно сотрудника Следственного комитета, а при наличии его письменного ходатайства, подача которого не ограничена каким-либо сроком, — знакомить с материалами служебной проверки. В случае спора в суде бремя доказывания обстоятельств, свидетельствующих о соблюдении указанной обязанности, возлагается на представителя нанимателя.

Разрешение вопроса о правомерности действий уполномоченных органов и их должностных лиц предполагает установление и оценку конкретных фактических обстоятельств, что не входит в предмет нормоконтроля Верховного Суда Российской Федерации по настоящему административному делу, соответствующие решения могут быть оспорены административным истцом в общем порядке.

В основе заявленного административным истцом требования лежит неправильное толкование оспариваемой нормы акта, возможность же неправильного толкования или применения оспариваемой нормы не может служить основанием для признания ее недействующей.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Л. о признании частично недействующими абзаца седьмого пункта 16, абзаца второго пункта 34 Порядка проведения служебных проверок в Следственном комитете Российской Федерации, утвержденного приказом Следственного комитета Российской Федерации от 24 мая 2021 г. № 77, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---