Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13.06.2023 № АКПИ23-370

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 126 Правил коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утв. Постановлением Правительства РФ от 18.11.2013 № 1034>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Кузьмичева С.И.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания „Первая“ о признании частично недействующим пункта 126 Правил коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1034 „О коммерческом учете тепловой энергии, теплоносителя“,»

постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1034 «О коммерческом учете тепловой энергии, теплоносителя» (далее также — Постановление) утверждены Правила коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (далее также — Правила коммерческого учета), которые действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2021 г. № 2033 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

Пунктом 125 Правил коммерческого учета установлены случаи расчета количества теплоносителя (тепловой энергии), потерянного в связи с утечкой.

Согласно пункту 126 Правил коммерческого учета в случаях, указанных в пункте 125 данных правил, величина утечки определяется как разность абсолютных значений измеренных величин без учета погрешностей (абзац первый). В остальных случаях учитывается величина утечки теплоносителя, определенная в договоре теплоснабжения (абзац второй).

Общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания „Первая“ обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании пункта 126 Правил коммерческого учета не действующим в части определения величины утечки без учета погрешностей, полагая, что оспариваемое нормативное положение противоречит статьям 539 - 547 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ).»

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что осуществляет деятельность по управлению расположенными на территории Ивановской области многоквартирными домами, имеющими открытую и закрытую системы теплоснабжения и оборудованными идентичными общедомовыми приборами учета тепловой энергии и теплоносителя. При этом в закрытой системе теплоснабжения показания приборов учета принимаются с учетом погрешности, а в открытой — без учета, что нарушает права и охраняемые законом интересы управляющей организации, поскольку размер фактической погрешности средств измерений превышает зафиксированную общедомовыми приборами учета тепловой энергии и теплоносителя утечку.

Административный ответчик — Правительство Российской Федерации — поручил представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 12 мая 2023 г. № 1964-П51-ДГ), в письменных возражениях на административный иск указавшему, что Постановление издано полномочным органом, а его оспариваемое положение соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает.

Представители административного истца Б., Л. в судебном заседании настаивали на удовлетворении заявленного требования.

В судебном заседании представитель Правительства Российской Федерации К. поддержала изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просила отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., заслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьей 5 которого закреплено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

На момент принятия Постановления аналогичные полномочия были закреплены в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее — Закон о теплоснабжении) устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций (часть 1 статьи 1).

В пункте 13 статьи 2 Закона о теплоснабжении коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя определен как установление количества и качества тепловой энергии, теплоносителя, производимых, передаваемых или потребляемых за определенный период, с помощью приборов учета тепловой энергии, теплоносителя (далее — приборы учета) или расчетным путем в целях использования сторонами при расчетах в соответствии с договорами.

Согласно положениям статьи 19 названного закона количество тепловой энергии, теплоносителя, поставляемых по договору теплоснабжения или договору поставки тепловой энергии, а также передаваемых по договору оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, подлежит коммерческому учету, осуществляемому путем их измерения приборами учета (которые устанавливаются в точке учета, расположенной на границе балансовой принадлежности, если договором теплоснабжения или договором оказания услуг по передаче тепловой энергии не определена иная точка учета), в соответствии с правилами коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, которые утверждаются Правительством Российской Федерации (части 1, 2, 7).

Пунктом 3.1 части 1 статьи 4 поименованного закона к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере теплоснабжения отнесено утверждение правил коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя.

Реализуя предоставленные законом полномочия, 18 ноября 2013 г. Правительство Российской Федерации издало Постановление, которым утвердило Правила коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя.

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 21 ноября 2013 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 25 ноября 2013 г., № 47.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Постановления, утвердившего Правила коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, что не оспаривается административным истцом. Данные обстоятельства ранее также установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2019 г. № АКПИ19-821, от 16 февраля 2022 г. № АКПИ21-1053, от 6 апреля 2022 г. № АКПИ22-96.

Правила коммерческого учета устанавливают порядок организации коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, в том числе: требования к приборам учета; характеристики тепловой энергии, теплоносителя, подлежащие измерению; порядок определения количества поставленных тепловой энергии, теплоносителя; порядок распределения потерь тепловой энергии, теплоносителя (пункт 1).

Из пункта 9, абзаца первого пункта 14 Правил коммерческого учета следует, что теплоснабжающая организация, теплосетевая организация и потребитель имеют право установки на узле учета дополнительных приборов для контроля режима подачи и потребления тепловой энергии, теплоносителя в том числе для дистанционного снятия показаний с тепловычислителя, не препятствующих при этом осуществлению коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя и не влияющих на точность и качество измерений. Используемые приборы учета должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации об обеспечении единства измерений, действующим на момент ввода приборов учета в эксплуатацию.

Согласно пункту 16 названных правил коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя, поставляемых потребителям тепловой энергии, теплоносителя, может быть организован как теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями, так и потребителями тепловой энергии.

Порядок организации теплоснабжения потребителей, в том числе существенные условия договоров теплоснабжения и оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, особенности заключения и условия договоров поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя, порядок организации заключения указанных договоров между теплоснабжающими и теплосетевыми организациями, а также порядок ограничения и прекращения подачи тепловой энергии потребителям в случае нарушения ими условий договоров установлены Правилами организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2012 г. № 808, пункт 21 которых к существенным условиям договора теплоснабжения относит: порядок расчетов по договору, порядок осуществления учета потребляемой тепловой энергии и (или) теплоносителя, объем тепловых потерь тепловой энергии (теплоносителя) в тепловых сетях заявителя от границы балансовой принадлежности до точки учета.

Согласно пункту 23 Правил коммерческого учета сбор сведений о показаниях приборов учета, о количестве поставленной (полученной, транспортируемой) тепловой энергии, теплоносителя, количестве тепловой энергии в составе поданной (полученной, транспортируемой) горячей воды, количестве и продолжительности нарушений, возникающих в работе приборов учета, и иных сведений, предусмотренных технической документацией, отображающихся приборами учета, а также снятие показаний приборов учета (в том числе с использованием телеметрических систем — систем дистанционного снятия показаний) осуществляются потребителем или теплосетевой организацией, если иное не предусмотрено договором с теплоснабжающей организацией.

Из пункта 111 названных правил следует, что количество тепловой энергии, теплоносителя, полученных потребителем, определяется энергоснабжающей организацией на основании показаний приборов узла учета потребителя за расчетный период. В отношении граждан — потребителей коммунальных услуг, управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных кооперативов или иных специализированных потребительских кооперативов, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирным домом и заключивших договор с ресурсоснабжающими организациями, порядок определения объема потребленной тепловой энергии, теплоносителя устанавливается в соответствии с жилищным законодательством.

Определение количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учета (в том числе расчетным путем) осуществляется в соответствии с Методикой осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденной приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. № 99/пр (далее — Методика), и предусматривающей требования к применяемым тепло- и водосчетчикам, допустимую погрешность измерений, формулы, по которым осуществляется расчет величины потерь тепловой энергии, теплоносителя для закрытых и открытых систем теплоснабжения.

Пунктом 125 Правил коммерческого учета установлено, что количество теплоносителя (тепловой энергии), потерянного в связи с утечкой, рассчитывается в следующих случаях: а) утечка, включая утечку на сетях потребителя до узла учета, выявлена и оформлена совместными документами (двусторонними актами); б) величина утечки, зафиксированная водосчетчиком при подпитке независимых систем, превышает нормативную.

Согласно пункту 126 Правил коммерческого учета в случаях, указанных в пункте 125 данных правил, величина утечки определяется как разность абсолютных значений измеренных величин без учета погрешностей (абзац первый). В остальных случаях учитывается величина утечки теплоносителя, определенная в договоре теплоснабжения (абзац второй).

Доводы административного истца о том, что указание на определение величины утечки без учета погрешностей противоречит статьям 539 - 547 ГК РФ и нарушает его права и законные интересы как организации, осуществляющей управление многоквартирными домами, основаны на ошибочном толковании норм материального права и поэтому подлежат отклонению.

Согласно пункту 1 статьи 548 ГК РФ правила, предусмотренные статьями 539 - 547 ГК РФ, применяются к отношениям, связанным со снабжением тепловой энергией через присоединенную сеть, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

Энергоснабжающая организация обязана подавать абоненту энергию через присоединенную сеть в количестве, предусмотренном договором энергоснабжения, и с соблюдением режима подачи, согласованного сторонами. Количество поданной абоненту и использованной им энергии определяется в соответствии с данными учета о ее фактическом потреблении (пункт 1 статьи 541 ГК РФ).

Из положений статьи 544 ГК РФ следует, что оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учета энергии, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон (пункт 1). Порядок расчетов за энергию определяется законом, иными правовыми актами или соглашением сторон (пункт 2).

Вопреки позиции административного истца оспариваемое нормативное положение пункта 126 Правил коммерческого учета, являясь частью порядка определения количества поставленных тепловой энергии, теплоносителя в целях их коммерческого учета, согласуется с приведенными нормами ГК РФ и соответствует части 1 статьи 13 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которой производимые, передаваемые, потребляемые энергетические ресурсы подлежат обязательному учету с применением приборов учета используемых энергетических ресурсов, так как предусматривает порядок определения величины утечки тепловой энергии, теплоносителя исходя из значений измеренных приборами учета величин.

Доводы административного истца о том, что без учета погрешностей приборов учета для открытых систем теплоснабжения не обеспечивается правило оплаты энергии за фактически принятое абонентом количество энергии, являются ошибочными.

Особенности открытой системы теплоснабжения как технологически связанного комплекса инженерных сооружений, предназначенного для теплоснабжения и горячего водоснабжения путем отбора горячей воды из тепловой сети (пункт 19.1 статьи 2 Закона о теплоснабжении), и определения в такой системе с помощью прибора (приборов) как массы (объема) теплоносителя, полученного по подающему трубопроводу и возвращенного по обратному трубопроводу, среднечасовой и среднесуточной температуры теплоносителя в подающем и обратном трубопроводах узла учета, так и массы (объема) теплоносителя, израсходованного на водоразбор в системах горячего водоснабжения, и среднечасового давления теплоносителя в подающем и обратном трубопроводах узла учета (пункты 97, 100 Методики), не исключают того, что разность абсолютных значений измеренных величин (без учета погрешностей) обеспечит точность определения величины утечки.

Нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, которые бы устанавливали иной порядок определения величины утечки теплоносителя (тепловой энергии), отсутствуют.

Ссылки административного истца на Методику, предусматривающую формулы, по которым осуществляется расчет величины потерь для закрытых и открытых систем теплоснабжения, ГОСТ 8.009-84 «Государственная система обеспечения единства измерений. Нормируемые метрологические характеристики средств измерений», утвержденный постановлением Госстандарта СССР от 13 июля 1984 г. № 2495, национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 8.728-2010 «Государственная система обеспечения единства измерений. Оценивание погрешностей измерений тепловой энергии и массы теплоносителя в водяных системах теплоснабжения», утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее — Росстандарт) от 23 декабря 2010 г. № 994-ст, национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ 8.632-2013 «Государственная система обеспечения единства измерений. Метрологическое обеспечение измерительных систем узлов учета тепловой энергии. Основные положения», введенный в действие приказом Росстандарта от 11 июня 2014 г. № 655-ст, национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 51649-2014 «Теплосчетчики для водяных систем теплоснабжения. Общие технические условия», утвержденный приказом Росстандарта от 9 июля 2014 г. № 763-ст, не могут быть приняты во внимание, поскольку они не являются актами, имеющими большую юридическую силу, на соответствие которым подлежат проверке оспариваемые в части Правила коммерческого учета.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое нормативное положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает прав административного истца в упоминаемых им аспектах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания „Первая“ о признании частично недействующим пункта 126 Правил коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1034 „О коммерческом учете тепловой энергии, теплоносителя“, отказать.»

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---