Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 04.07.2023 № АКПИ23-344

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 17 Положения о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и об осуществлении регионального государственного лицензионного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.10.2014 № 1110>

от 4 июля 2023 г. № АКПИ23-344

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Кузьмичева С.И.

при секретаре Б.

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия «Городская управляющая жилищно-эксплуатационная компания № 6» города Кирово-Чепецка Кировской области о признании недействующим пункта 17 Положения о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и об осуществлении регионального государственного лицензионного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2014 г. № 1110,

постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2014 г. № 1110 (далее также — Постановление № 1110) утверждено Положение о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и об осуществлении регионального государственного лицензионного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (далее также — Положение).

Пунктом 17 Положения предусмотрено, что заявление о продлении срока действия лицензии подается в лицензирующий орган не ранее 60 рабочих дней и не позднее 45 рабочих дней до дня истечения срока действия лицензии (абзац первый).

Решение о продлении срока действия лицензии принимается лицензирующим органом при условии, что в результате проверки лицензиата установлено соблюдение срока подачи заявления о продлении срока действия лицензии, его соответствие лицензионным требованиям, предусмотренным пунктами 1 - 6.1 части 1 статьи 193 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также отсутствие грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований, предусмотренных подпунктами «в» - «д» пункта 4(1) данного положения, и неисполненных предписаний об устранении грубых нарушений лицензионных требований, срок исполнения которых истек на дату проведения указанной проверки. Срок рассмотрения заявления о продлении срока действия лицензии не может превышать 15 рабочих дней со дня его поступления в лицензирующий орган (абзац второй).

Муниципальное унитарное предприятие «Городская управляющая жилищно-эксплуатационная компания № 6» города Кирово-Чепецка Кировской области, осуществляющее на основании лицензии деятельность по управлению многоквартирными домами, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 17 Положения, ссылаясь на его противоречие частям 4 и 8 статьи 5, части 4 статьи 192 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее также — ЖК РФ), части 7 статьи 5 Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Полагает, что оспариваемое положение нормативного правового акта необоснованно ограничивает срок подачи заявления на продление лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами временными рамками до истечения срока действия такой лицензии, в то время как жилищным законодательством предусмотрено, что лицензия продлевается по истечении пятилетнего срока ее действия. Как указывает административный истец, пункт 17 Положения не отвечает принципу правовой определенности, допуская неоднозначное толкование в правоприменительной практике, нарушает его право на продление действующей лицензии, поскольку влечет невозможность ее продления вплоть до окончания срока действия, и в нарушение федерального законодательства устанавливает основание для отказа в продлении срока действия лицензии. Такое правовое регулирование, по мнению административного истца, является необоснованным и не соответствует установленным статьей 55 Конституции Российской Федерации целям, при которых возможно ограничение прав.

Административный ответчик — Правительство Российской Федерации — поручил представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 10 мая 2023 г. № 1813-П16-ДГ), в письменных возражениях на административный иск указавшему, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Принимавший участие в судебном заседании путем использования системы видео-конференц-связи представитель административного истца В. настаивал на удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель Правительства Российской Федерации К. поддержала изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просила отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., заслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта аналогичные положения были закреплены в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (утратил силу в связи с принятием Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Пунктом 51 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании) предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами относится к лицензируемым видам деятельности.

Утверждение положений о лицензировании конкретных видов деятельности и принятие нормативных правовых актов по вопросам лицензирования относится к полномочиям Правительства Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 5 указанного закона).

Пунктом 4 части 4 статьи 1 Закона о лицензировании предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами включена в перечень видов деятельности, особенности лицензирования которых, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления, возобновления и аннулирования действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами, регулирующими осуществление этих видов деятельности.

В силу статьи 192 ЖК РФ деятельность по управлению многоквартирными домами осуществляется управляющими организациями на основании лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, предоставленной органом государственного жилищного надзора на основании решения лицензионной комиссии субъекта Российской Федерации (часть 1). Под деятельностью по управлению многоквартирным домом понимаются выполнение работ и (или) оказание услуг по управлению многоквартирным домом на основании договора управления многоквартирным домом (часть 2). Лицензия предоставляется сроком на пять лет и действует только на территории субъекта Российской Федерации, органом государственного жилищного надзора которого она предоставлена. Срок действия лицензии продлевается по истечении пяти лет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Лицензия не подлежит передаче третьим лицам (часть 4).

Жилищный кодекс Российской Федерации, регулирующий отношения по управлению многоквартирными домами, а также отношения по лицензированию деятельности в указанной сфере, в частях 5 и 6 статьи 192 установил, что к отношениям, связанным с осуществлением лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами, применяются положения Закона о лицензировании с учетом особенностей, установленных данным кодексом. Положения указанного закона о приостановлении, возобновлении действия лицензии, а также об установлении оснований для аннулирования лицензии не применяются при осуществлении лицензирования данного вида деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 5 ЖК РФ Правительство Российской Федерации вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение данного кодекса, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

К полномочиям Правительства Российской Федерации Жилищный кодекс Российской Федерации относит утверждение положения о лицензировании деятельности по управлению многоквартирными домами (часть 2 статьи 193 ЖК РФ).

Реализуя предоставленные указанными федеральными законами полномочия, Правительство Российской Федерации Постановлением № 1110 утвердило Положение. Нормативный правовой акт размещен 30 октября 2014 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru), опубликован 3 ноября 2014 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, № 44, ст. 6074.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Постановления № 1110 соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, Положение утверждено Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие. Данные обстоятельства ранее также установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 4 сентября 2019 г. № АКПИ19-483.

Пунктом 17 Положения предусмотрены период, в течение которого заявление о продлении срока действия лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами подается в лицензирующий орган (абзац первый), а также условия, при которых принимается решение о продлении срока действия лицензии, и предельный срок рассмотрения такого заявления (абзац второй).

Вопреки позиции административного истца указанная норма каких-либо неясностей, приводящих к ее неоднозначному толкованию, не содержит.

Жилищный кодекс Российской Федерации, устанавливая в части 4 статьи 192 срок действия лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, не предусматривает иной порядок и иной период обращения с заявлением о продлении срока действия лицензии, а напротив, указывает, что срок действия лицензии может быть продлен по истечении пяти лет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Частью 7 статьи 5 Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что срок действия лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, предусмотренный частью 4 статьи 192 ЖК РФ (в редакции данного федерального закона), применяется к ранее выданным лицензиям на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и исчисляется с 1 июня 2018 года.

Соответственно, у ранее выданных лицензий срок действия продлевается до 1 июня 2023 г.

Следовательно, лица, намеренные продолжать осуществление лицензируемой предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, вправе обратиться в уполномоченный орган с заявлением о продлении срока действия лицензии в установленный срок. При этом срок подачи такого заявления рассчитывается в каждом конкретном случае применительно ко дню окончания срока действия выданной лицензии (не ранее 60 рабочих дней и не позднее 45 рабочих дней до дня истечения срока действия лицензии).

Период подачи в лицензирующий орган заявления о продлении срока действия лицензии определен Правительством Российской Федерации с целью обеспечения своевременного продления лицензий, недопущения срыва сроков такого продления, а также для предоставления возможности устранения выявленных нарушений в случае принятия лицензирующим органом решения об отказе в продлении срока действия лицензии и повторного обращения с заявлением о продлении лицензии.

Утверждение административного истца о том, что статьей 200 ЖК РФ не урегулированы отношения по прекращению деятельности по управлению многоквартирными домами в связи с истечением срока действия лицензии, вследствие чего ограничение срока подачи заявления о продлении этого срока не обеспечивает непрерывность осуществления деятельности по управлению и обслуживанию многоквартирных домов, не учитывает изменения, внесенные в указанную норму Федеральным законом от 24 июня 2023 г. № 273-ФЗ «О внесении изменений в статьи 199 и 200 Жилищного кодекса Российской Федерации», которыми эти отношения урегулированы.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемого положения нормативного правового акта статье 55 Конституции Российской Федерации не подлежат рассмотрению, поскольку в силу части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Правительства Российской Федерации относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Из содержания административного искового заявления следует, что доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с осуществлением Правительством Российской Федерации нормативного правового регулирования в сфере лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами, а также с решением уполномоченного органа об отказе в продлении действия лицензии, однако в силу пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя полномочия органа (должностного лица), принявшего нормативный правовой акт, суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Проверка принятого в отношении административного истца решения лицензирующего органа не входит в предмет судебного контроля по настоящему административному делу. Данное решение административный истец вправе оспорить в общем порядке.

С учетом того, что оспариваемый пункт 17 Положения соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы, прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах не нарушает, в удовлетворении заявленного требования следует отказать на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления муниципального унитарного предприятия «Городская управляющая жилищно-эксплуатационная компания № 6» города Кирово-Чепецка Кировской области о признании недействующим пункта 17 Положения о лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и об осуществлении регионального государственного лицензионного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2014 г. № 1110, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---