Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.06.2023 № АКПИ23-329

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим подпункта «а» пункта 3 Постановления Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Кузьмичева С.И.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению В. о признании частично недействующим подпункта «а» пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля»,

10 марта 2022 г. Правительством Российской Федерации издано постановление № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее также — Постановление), действующее в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2023 г. № 372 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившим силу отдельного положения акта Правительства Российской Федерации».

Пунктом 3 Постановления установлено, что в 2022 — 2023 гг. в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее также соответственно — Закон о государственном контроле и Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), а также при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (включая контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, а также контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся исключительно по приведенным в данном пункте основаниям, в том числе при условии согласования с органами прокуратуры при непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан (абзац второй подпункта «а»).

В. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим подпункта «а» пункта 3 Постановления, ссылаясь на его несоответствие положениям части 1, подпункта «а» пункта 2 части 2, части 3 статьи 10 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и нарушение ее прав, свобод и законных интересов ввиду установления ограничений осуществления Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения (далее — Росздравнадзор) государственного контроля (надзора) качества и безопасности медицинской деятельности посредством проведения проверок соблюдения медицинскими организациями порядка проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований.

В обоснование заявленных требований В. указала, что на обращение в Территориальный орган Росздравнадзора по г. Москве и Московской области о проведении проверки соблюдения Государственным бюджетным учреждением здравоохранения Московской области «Психиатрическая больница № 8» порядка проведения назначенной в отношении ее определением мирового судьи судебно-психиатрической экспертизы получила отказ со ссылкой на Постановление.

Административный ответчик — Правительство Российской Федерации — поручил представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству экономического развития Российской Федерации (поручение от 10 мая 2023 г. № 1786-П36-ДГ), в письменных возражениях на административный иск указавшему, что Постановление издано полномочным органом, а его оспариваемое положение соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает.

Административный истец В. в судебном заседании настаивала на удовлетворении заявленного требования.

В судебном заседании представитель Правительства Российской Федерации Г. поддержала изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просила отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., заслушав пояснения административного истца, представителя административного ответчика, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьей 5 которого закреплено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

Пунктом 2 части 1 статьи 18 Федерального закона от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что Правительство Российской Федерации в 2022 и 2023 гг. вправе принимать решения, предусматривающие особенности организации и осуществления видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в отношении которых применяются положения Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и Закона о государственном контроле, в том числе в части введения моратория на проведение проверок, контрольных (надзорных) мероприятий.

Реализуя предоставленные федеральным законом полномочия, Правительство Российской Федерации издало Постановление.

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 10 марта 2022 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 14 марта 2022 г., № 11, ст. 1715.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Постановления соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, что не оспаривается административным истцом. Данные обстоятельства ранее также установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 30 августа 2022 г. № АКПИ22-494.

Доводы административного истца о несоответствии подпункта «а» пункта 3 Постановления положениям Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений (часть 1 статьи 1 Закона о государственном контроле).

Законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей установлены порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, права и обязанности таких органов, их должностных лиц при проведении плановых и внеплановых проверок (части 1 и 2 статьи 1, статьи 9, 10).

В то же время в соответствии со статьей 26.3 данного закона, введенной в действие Федеральным законом от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации“, с 1 июля 2021 г. положения Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей применяются до 31 декабря 2024 г. при организации и осуществлении видов государственного контроля (надзора), указанных в пункте 1 этой статьи, среди которых не поименован государственный контроль (надзор) в области качества и безопасности медицинской деятельности.»

При этом в соответствии с частью 4 статьи 87 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) качества и безопасности медицинской деятельности регулируются Законом о государственном контроле.

В части 1 статьи 57 Закона о государственном контроле установлены основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, к которым в числе прочих отнесено согласно ее пункту 1 наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Данные сведения контрольный (надзорный) орган получает, в частности, при поступлении обращений (заявлений) граждан и организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации (пункт 1 части 1 статьи 58 поименованного закона).

В соответствии с положениями статьи 60 Закона о государственном контроле по итогам рассмотрения сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям должностное лицо контрольного (надзорного) органа направляет уполномоченному должностному лицу контрольного (надзорного) органа мотивированное представление: о проведении контрольного (надзорного) мероприятия (при подтверждении достоверности сведений), о направлении предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований или об отсутствии основания для проведения контрольного (надзорного) мероприятия.

Статьей 63 названного закона предусмотрено, что требование о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина может быть направлено прокурором по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям в порядке, установленном Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации».

В пункте 3 Постановления установлен исчерпывающий перечень оснований проведения в 2022 — 2023 гг. внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, внеплановых проверок в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе при условии согласования с органами прокуратуры, в частности, при непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан.

Решение о проведении контрольного (надзорного) мероприятия, проверки принимается контрольным (надзорным) органом на основании оценки соответствия конкретных обстоятельств, содержащихся в таких обращениях, требованиям пункта 3 Постановления, что обусловлено необходимостью исключения возможных злоупотреблений со стороны заявителей, избежания избыточных процедур и чрезмерной административной нагрузки в отношении проверяемых субъектов.

При этом оспариваемые положения не ограничивают прав физических и юридических лиц по направлению в контрольные (надзорные) органы обращений в целях решения вопроса о проведении контрольных (надзорных) мероприятий, а также не исключают возможность выбора указанными лицами иного способа защиты своих прав, включая право на обращение в органы прокуратуры и в суд. В случае если в ходе прокурорского надзора будет выявлено нарушение прав и интересов граждан, органы прокуратуры вправе самостоятельно инициировать проведение соответствующих контрольных мероприятий.

Как уже указывалось выше, Правительство Российской Федерации издало Постановление, реализуя дискреционные полномочия, предоставленные Федеральным законом от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в качестве меры антикризисной политики, направленной на упорядочивание контрольно-надзорной деятельности в условиях нестабильной экономической ситуации.

Временное ограничение оснований для проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий не может рассматриваться как противоречащее принципам государственного контроля (надзора), муниципального контроля и ограничивающее права граждан и организаций на рассмотрение их обращений (заявлений), содержащих сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое нормативное положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает прав административного истца в упоминаемых им аспектах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления В. о признании частично недействующим подпункта «а» пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---