Решение Верховного Суда РФ от 05.06.2023 № АКПИ23-307

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 18.01.2023 № 55-р>

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.

при секретаре Вознесенской Н.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ро Олега Ивановича, Какоулина Геннадия Васильевича об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 18 января 2023 г. № 55-р,

распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 января 2023 г. № 55-р (далее также — Распоряжение) постановлено перевести земли лесного фонда площадью 122,668 гектара (Ленинградская область, Рощинское лесничество, кадастровый номер земельного участка 47:01:1717001:2911) в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения для размещения комплекса по переработке твердых коммунальных отходов.

Правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 18 января 2023 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 23 января 2023 г., № 4, ст. 692.

Административные истцы Ро О.И., Какоулин Г.В. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании Распоряжения, указывая, что оно вынесено с нарушениями положений действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды, поскольку законные основания для изменения категории земель отсутствуют. По мнению административных истцов, положительное заключение государственной экологической экспертизы, необходимое для принятия решения о переводе земель, вынесено с существенным нарушением положений законодательства в сфере охраны окружающей среды, в связи с чем Распоряжение принято в отсутствие законных оснований.

Требование мотивировано тем, что принятием Распоряжения причиняется вред окружающей среде, нарушаются права и законные интересы Ро О.И. и Какоулина Г.В., гарантированные статьей 42 Конституции Российской Федерации, статьей 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», на благоприятную окружающую среду и на ее защиту от негативного воздействия, на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, так как принадлежащие им земельные участки расположены не более чем в 10 км от земельного участка, категория земель которого изменена оспариваемым актом, и планируемого места размещения комплекса по переработке твердых коммунальных отходов — комплекс по переработке отходов «Островский».

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее также — Минприроды России), уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что оспариваемое распоряжение издано в соответствии с действующим законодательством, в установленном порядке, не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

Ро О.И. и Какоулин Г.В. не явились в судебное заседание, о котором извещены надлежащим образом.

В судебном заседании представитель административного истца Какоулина Г.В. — Шишкина А.В. поддержала заявленное требование, пояснила, что Распоряжение является нормативным правовым актом и подлежит рассмотрению по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Представитель Правительства Российской Федерации Новожилова О.В. административный иск не признала.

Обсудив доводы административных истцов, выслушав объяснения представителя административного истца Какоулина Г.В. — Шишкиной А.В., возражения представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации Новожиловой О.В., исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации, если такими актами не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Акты Правительства Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания, если такими актами не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что перевод земель, находящихся в федеральной собственности, из одной категории в другую осуществляется Правительством Российской Федерации.

Порядок перевода земель лесного фонда в земли иных категорий установлен Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее — Закон о переводе земель).

Исходя из содержания статей 2, 3 названного закона акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую принимается в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства заинтересованного лица о переводе.

Как следует из материалов дела, 7 декабря 2022 г. Федеральным агентством лесного хозяйства в адрес Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации направлены проект распоряжения Правительства Российской Федерации и ходатайство о переводе земель лесного фонда площадью 122,688 гектара (Ленинградская область, Рощинское лесничество, кадастровый номер земельного участка 47:01:1717001:2911) в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения для размещения комплекса по переработке твердых коммунальных отходов с материалами, обосновывающими данный перевод, для согласования и внесения их в Правительство Российской Федерации.

14 декабря 2022 г. Минприроды России внесло проект Распоряжения в Правительство Российской Федерации.

18 января 2023 г. Правительством Российской Федерации издано Распоряжение, которое официально опубликовано в порядке, предусмотренном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Следовательно, Распоряжение принято Правительством Российской Федерации в соответствии с предоставленными ему федеральным законодателем полномочиями, с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Согласно статье 1 Закона о переводе земель правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, указанным законом, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 3 части 1 статьи 11 Закона о переводе земель перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Из материалов дела усматривается, что указанные в Распоряжении земли лесного фонда площадью 122,668 гектара (Ленинградская область, Рощинское лесничество, кадастровый номер земельного участка 47:01:1717001:2911) предназначены для размещения комплекса по переработке твердых коммунальных отходов (далее — Объект).

Данный объект предусмотрен схемой территориального планирования Ленинградской области в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, утвержденной постановлением Правительства Ленинградской области от 14 декабря 2021 г. № 806, территориальной схемой обращения с отходами Ленинградской области, утвержденной приказом Комитета Ленинградской области по обращению с отходами от 17 декабря 2021 г. № 19, а также генеральным планом муниципального образования «Первомайское сельское поселение» Выборгского района Ленинградской области, утвержденным постановлением Правительства Ленинградской области от 25 декабря 2018 г. № 518.

Как следует из материалов дела, до внесения Минприроды России проекта Распоряжения в Правительство Российской Федерации документация о переводе земель лесного фонда площадью 122,668 гектара в категорию земель промышленности и иного специального назначения для размещения комплекса по переработке твердых коммунальных отходов была рассмотрена и одобрена Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхоз).

Как указано в пояснительной записке к проекту Распоряжения, подготовленной Федеральным агентством лесного хозяйства, Объект является одним из трех перерабатывающих комплексов, планируемых к размещению на территории Ленинградской области в рамках решения задачи создания на территории субъекта Российской Федерации — Ленинградской области базовой инфраструктуры, призванной обеспечить переход к современным технологиям обращения с отходами, образуемыми внутри петербургской агломерации.

Деятельность, связанная с размещением и эксплуатацией Объекта на землях лесного фонда, не предусмотрена статьей 25 Лесного кодекса Российской Федерации, определяющей виды использования лесов.

Перевод земель лесного фонда в земли промышленности и иного специального назначения для размещения Объекта поддержан губернатором Ленинградской области Дрозденко А.Ю., что подтверждается письмом от 24 октября 2022 г. № 033-1423/2022.

Земельный участок для размещения Объекта выбран с учетом целесообразной логистической, экономической и экологической составляющей, альтернативные варианты размещения Объекта отсутствуют.

Следовательно, Распоряжение принято Правительством Российской Федерации с учетом требования пункта 3 части 1 статьи 11 Закона о переводе земель.

Документация о переводе земель лесного фонда площадью 122,668 гектара в земли промышленности и иного специального назначения для размещения Объекта в установленном порядке рассмотрена Федеральным агентством лесного хозяйства.

Статьей 2 Закона о переводе земель установлено, что для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также — ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации; уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель. В ходатайстве должно быть указано в том числе обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую (части 1, 2, пункт 3 части 3).

Приказом Минприроды России от 25 декабря 2018 г. № 684 утверждено содержание ходатайства о переводе земель лесного фонда в другую категорию и состав прилагаемых к нему документов.

Материалами дела подтверждается, что Минприроды России в Правительство Российской Федерации представлены документы, приложенные к ходатайству о переводе земель лесного фонда в другую категорию в силу требований раздела 2 поименованного приказа.

Вопреки утверждению административных истцов представленные Правительством Российской Федерации в обоснование своей позиции по административному делу документы не содержат данных о том, что положительное заключение государственной экологической экспертизы, необходимое для принятия решения о переводе земель, вынесено с существенным нарушением положений действующего законодательства.

Судом установлено, что в составе документации о переводе земель представлено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации «Комплекс по переработке отходов „Островский“, утвержденное приказом Северо-Западного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 10 октября 2022 г. № 573-ПР.»

Согласно пункту 4 части 4 статьи 2 Закона о переводе земель к ходатайству о переводе земель должно быть приложено заключение государственной экологической экспертизы, когда ее проведение предусмотрено федеральными законами.

Отношения в области экологической экспертизы регулируются Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — Закон об экологической экспертизе), в статьях 11, 12 которого содержатся исчерпывающие перечни объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровней.

Подпунктом 7.2 статьи 11 Закона об экологической экспертизе установлено, что проектная документация объектов капитального строительства, используемых для утилизации твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов), проектная документация объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами производства и потребления к объектам обезвреживания и (или) объектам размещения отходов, а также проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства и потребления, в том числе которые не предназначались для размещения отходов производства и потребления, является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Порядок проведения государственной экологической экспертизы определен Законом об экологической экспертизе, Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2020 г. № 1796, Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования предоставления государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденным приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 31 июля 2020 г. № 923 (далее — Административный регламент).

В соответствии с пунктом 5 статьи 14 Закона об экологической экспертизе государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.

Проведение государственной экологической экспертизы должно осуществляться в соответствии со статьями 7, 8, 15, 16 и 17 Закона об экологической экспертизе, а также в соответствии с иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 6 статьи 14 данного закона).

Пунктом 7 статьи 14 Закона об экологической экспертизе закреплено, что результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям статьи 18 этого закона.

Состав и порядок формирования экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, назначение руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, формирование экспертной комиссии государственной экологической экспертизы при участии ее руководителя и утверждение ее персонального состава, права и обязанности экспертов и руководителя экспертной комиссии государственной экологической экспертизы регламентированы статьями 15, 16 и 17 Закона об экологической экспертизе.

Согласно статье 18 Закона об экологической экспертизе заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1); заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, подписывается руководителем этой экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия (пункт 3); заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям названного федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пункт 4).

Исходя из положений статьи 10 Закона об экологической экспертизе, пунктов 5 и 6 Административного регламента государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном названным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Как видно из материалов дела, Северо-Западным межрегиональным управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования организована государственная экологическая экспертиза проектной документации «Комплекс по переработке отходов „Островский“ (приказ от 11 июля 2022 г. № 386-ПР). Приказом Северо-Западного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 10 октября 2022 г. № 573-ПР утверждено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации „Комплекс по переработке отходов „Островский“.»

Из изложенного следует, что перевод земель лесного фонда площадью 122,668 гектара в земли промышленности и иного специального назначения осуществлен на основании положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Доводы представителя административного истца Шишкиной А.В. о том, что Распоряжение является нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации и требование о признании его недействующим подлежит рассмотрению по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, лишены правовых оснований.

Суд не связан правовой квалификацией правоотношений, предложенной лицами, участвующими в деле. При этом суд, исходя из анализа правоотношений, с учетом конкретных обстоятельств дела определяет возможность участия тех или иных лиц в процессе исходя из характера спорного публичного правоотношения и наличия материально-правового интереса. Из содержания и формы оспариваемого акта, не имеющего нормативного характера, следует, что Распоряжение не обладает нормативными свойствами.

Нельзя согласиться с утверждениями представителя административного истца о том, что перевод земель осуществлен с нарушением установленного порядка, поскольку они основаны лишь на домыслах, не подтвержденных ясными и убедительными доказательствами.

Представленные административным ответчиком доказательства являются относимыми и допустимыми применительно к требованиям статей 60 и 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Обеспечивая баланс публичных и частных интересов на основе принципов разумности и соразмерности, а также требований правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону, уполномоченные государством органы и должностные лица должны строго исполнять законодательные предписания, внимательно и ответственно подходить к оценке фактических обстоятельств, проявлять тщательность при оформлении документов и принятии правоприменительных актов.

По существу, требования административных истцов сводятся к отстаиванию позиции о недопустимости строительства комплекса по переработке отходов «Островский» на конкретном земельном участке и об отмене оспариваемого акта.

Между тем полномочия по переводу земель, находящихся в федеральной собственности, из одной категории в другую осуществляются Правительством Российской Федерации и относятся к его дискреционным полномочиям при выборе органом публичной власти в пределах, установленных нормативными правовыми актами, оптимального варианта решения конкретного управленческого вопроса, при этом вмешательство в целесообразность принимаемых решений недопустимо.

Поскольку Распоряжение о переводе спорного участка издано полномочным органом с соблюдением установленного порядка перевода земель лесного фонда, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административных истцов в указанных ими аспектах не нарушает, оснований для удовлетворения их требований не имеется.

Руководствуясь статьями 175 — 180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ро Олега Ивановича, Какоулина Геннадия Васильевича об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 18 января 2023 г. № 55-р отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---