Решение Верховного Суда РФ от 18.05.2023 № АКПИ23-241

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 9, 10 Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд, утв. Приказом МВД России № 776, Минобороны России № 703, ФСБ России № 509, ФСО России № 507, ФТС России № 1820, СВР России № 42, ФСИН России № 535, ФСКН России № 398, СК России № 68 от 27.09.2013>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Н.П. о признании частично недействующими пунктов 9, 10 Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Федеральной таможенной службы, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Следственного комитета Российской Федерации от 27 сентября 2013 г. № 776/703/509/507/1820/42/535/398/68,

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Федеральной таможенной службы, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Следственного комитета Российской Федерации от 27 сентября 2013 г. № 776/703/509/507/1820/42/535/398/68 (далее также — Приказ) утверждена Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд (далее также — Инструкция). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 5 декабря 2013 г., № 30544, опубликован 13 декабря 2013 г. в «Российской газете».

Пунктом 9 Инструкции установлено, что представление результатов оперативно-розыскной деятельности (далее также — ОРД) уполномоченным должностным лицам (органам) для осуществления проверки и принятия процессуального решения в порядке статей 144 и 145 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ), а также для приобщения к уголовному делу осуществляется на основании постановления (приложение № 2 к Инструкции) руководителя органа (подразделения), осуществляющего ОРД (начальника или его заместителя) (абзац первый). Указанное постановление составляется в двух экземплярах, первый из которых направляется уполномоченным должностным лицам (органам), второй — приобщается к материалам дела оперативного учета или, в случае его отсутствия, к материалам номенклатурного (литерного) дела (абзац второй).

Пунктом 10 Инструкции предусмотрено, что при представлении уполномоченным должностным лицам (органам) результатов ОРД, полученных при проведении проверочной закупки или контролируемой поставки предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен, а также оперативного эксперимента или оперативного внедрения, к ним прилагается постановление руководителя органа, осуществляющего ОРД (начальника или его заместителя), о проведении данного оперативно-розыскного мероприятия (абзац первый). Копии указанных постановлений органа, осуществляющего ОРД, подлежат хранению в материалах дела оперативного учета, материалах оперативной проверки либо, в случае их отсутствия, приобщаются к материалам номенклатурного (литерного) дела (абзац второй).

Н.П. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими приведенных пунктов Инструкции в той части, в которой они допускают реализацию исключительных полномочий руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, иными должностными лицами, а именно заместителем начальника органа, осуществляющего ОРД, начальником или заместителем начальника подразделения, полагая, что они противоречат части восьмой статьи 8, части четвертой статьи 11 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон № 144-ФЗ).

В обоснование своего требования административный истец указал, что в период 2019 — 2020 гг. в отношении его проведен комплекс оперативно-розыскных мероприятий, в том числе оперативный эксперимент на основании постановления, утвержденного первым заместителем начальника управления, не являющимся руководителем органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Результаты оперативно-розыскной деятельности представлены в ГСУ СК России по Республике Крым на основании постановления, утвержденного этим же должностным лицом, и послужили основанием для возбуждения уголовного дела, задержания и заключения под стражу.

Административные ответчики Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее также — МВД России), Министерство обороны Российской Федерации (далее также — Минобороны России), Федеральная служба безопасности Российской Федерации (далее также — ФСБ России), Федеральная служба охраны Российской Федерации (далее также — ФСО России), Федеральная таможенная служба (далее также — ФТС России), Служба внешней разведки Российской Федерации (далее также — СВР России), Федеральная служба исполнения наказаний (далее также — ФСИН России), Следственный комитет Российской Федерации (далее также — СК России) и заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях на административный иск просили отказать в удовлетворении заявленного требования, пояснив, что оспариваемый акт издан федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции, пункты 9 и 10 Инструкции соответствуют действующему законодательству и не нарушают права неопределенного круга лиц и административного истца, в частности.

Административный истец и его представители Л. и Ф., принимавшие участие в судебном заседании путем использования системы видео-конференц-связи через Севастопольский городской суд, поддержали заявленное требование по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, просили его удовлетворить.

Представители административных ответчиков МВД России — Т.Н., Минобороны России — Н.В. и Т.М., ФСБ России — К.К. и К. А. Ва., ФСО России — Б., ФТС России — П.Л., СВР России — К.С., ФСИН России — П.А., СК России — К. А. Вб. и Ш. в судебном заседании поддержали изложенные в письменных возражениях правовые позиции и просили отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России письменно заявил ходатайство о рассмотрении административного дела без участия своего представителя.

Выслушав представителей сторон, изучив доводы заинтересованного лица, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Закон № 144-ФЗ определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и закрепляет систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Оперативно-розыскная деятельность данным законом понимается как вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то этим законом (далее — органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность), в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств (статья 1).

Статьей 3 названного закона установлено, что оперативно-розыскная деятельность основывается на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также на принципах конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств.

Правовую основу оперативно-розыскной деятельности в силу статьи 4 Закона № 144-ФЗ составляют Конституция Российской Федерации, данный федеральный закон, другие федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти (часть первая). Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, издают в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий (часть вторая).

Согласно статье 11 поименованного закона представление результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, налоговому органу или в суд осуществляется на основании постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, в порядке, предусмотренном ведомственными нормативными актами (часть четвертая).

К органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность на территории Российской Федерации, статья 13 Закона № 144-ФЗ в редакции, действовавшей на дату издания оспариваемого акта, относит оперативные подразделения органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны, таможенных органов Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699, к полномочиям МВД России отнесено осуществление нормативно-правового регулирования вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации; организация и осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно-разыскной деятельности (подпункты 4 и 14 пункта 11).

Аналогичные полномочия были закреплены в подпунктах 4 и 11 пункта 12 ранее действовавшего Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248.

Положением о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082, закреплено, что возглавляет Минобороны России Министр обороны Российской Федерации, который издает по вопросам обороны и другим вопросам, отнесенным к его компетенции, нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами (пункт 9, подпункт 9 пункта 10).

В силу Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960, ФСБ России самостоятельно осуществляет в пределах своих полномочий нормативно-правовое регулирование и участвует в разработке и реализации государственных программ; организует в пределах своих полномочий оперативно-разыскную деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, борьба с которыми отнесена к ведению органов безопасности, а также организует такую деятельность в иных случаях, предусмотренных федеральным законом; определяет порядок осуществления органами безопасности внедрения в преступные группы и других оперативно-разыскных мероприятий; определяет порядок допуска к участию в оперативно-разыскной деятельности и (или) доступа к материалам, полученным в результате ее осуществления органами безопасности (подпункты 2, 5, 18 пункта 9).

ФСО России является федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, связи для нужд органов государственной власти, а также функции по информационно-технологическому и информационно-аналитическому обеспечению деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, иных государственных органов; в пределах своих полномочий издает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, имеет право проводить оперативно-разыскные мероприятия, в том числе на охраняемых объектах и трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны, в организациях, привлекаемых к обеспечению и обслуживанию объектов государственной охраны, а также в подразделениях органов внутренних дел Российской Федерации, принимающих участие в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, по перечню, утверждаемому ФСО России и Министерством внутренних дел Российской Федерации, и в Государственной фельдъегерской службе Российской Федерации (пункт 1, подпункт 20 пункта 12, подпункт 1 пункта 13 Положения о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 7 августа 2004 г. № 1013).

ФТС России на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимает нормативные правовые акты, в том числе порядок представления результатов оперативно-разыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд (подпункт 5.2.144 пункта 5 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2021 г. № 636).

Аналогичные положения содержались в подпункте 5.2.118 пункта 5 ранее действовавшего Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2013 г. № 809.

ФСИН России в пределах своих полномочий организует осуществляемую учреждениями уголовно-исполнительной системы оперативно-разыскную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. ФСИН России вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование в случаях, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации (подпункт 4 пункта 7, пункт 8 Положения о Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314).

Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (статьи 1, 10) и Положением о Следственном комитете Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 января 2011 г. № 38 (пункт 1, подпункт 5 пункта 7), установлено, что СК России является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства; принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (далее также — ФСКН России) являлась федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту. ФСКН России осуществляла полномочия по нормативно-правовому регулированию в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов; осуществляла оперативно-разыскную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 1, подпункты 3, 7 пункта 8 Положения о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. № 976, утратило силу с 7 декабря 2016 г. в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 7 декабря 2016 г. № 656).

Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» ФСКН России упразднена, ее функции переданы МВД России.

Статьей 3 Федерального закона от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» закреплено, что органы внешней разведки Российской Федерации в пределах своих полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации издают нормативные правовые акты, регулирующие их деятельность.

Реализуя предоставленные полномочия, МВД России, Минобороны России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, СК России, ФСКН России Приказом утвердили Инструкцию, которая определяет порядок представления оперативными подразделениями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, результатов ОРД органу дознания, следователю или в суд при наличии в них достаточных данных, указывающих на признаки преступления.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Инструкцию, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочными федеральными органами исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Пункты 9 и 10 Инструкции определяют круг должностных лиц, имеющих право утверждать постановления о представлении результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд для осуществления проверки и принятия процессуального решения в порядке статей 144 и 145 УПК РФ, а также для приобщения к уголовному делу, и о проведении ряда оперативно-розыскных мероприятий (проверочной закупки или контролируемой поставки предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен, а также оперативного эксперимента или оперативного внедрения).

Довод административного истца о противоречии пунктов 9 и 10 Инструкции части восьмой статьи 8, части четвертой статьи 11 Закона № 144-ФЗ, как допускающих реализацию исключительных полномочий руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, иными должностными лицами, основан на неправильном толковании норм материального права.

Частью четвертой статьи 11 Закона № 144-ФЗ закреплено, что представление результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, налоговому органу или в суд осуществляется на основании постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, в порядке, предусмотренном ведомственными нормативными актами.

Статьей 8 названного закона в части восьмой установлено, что проверочная закупка или контролируемая поставка предметов, веществ и продукции, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен, а также оперативный эксперимент или оперативное внедрение должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а равно лиц, оказывающих им содействие, проводятся на основании постановления, утвержденного руководителем органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность.

Частью третьей статьи 9 приведенного закона предусмотрено, что основанием для решения судьей вопроса о проведении оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан, указанные в части первой этой статьи, является мотивированное постановление одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Перечень категорий таких руководителей устанавливается ведомственными нормативными актами.

Правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации, определяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», статьей 2 которого закреплено, что система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу, военную службу, государственную службу иных видов (пункт 1).

Пунктом 4 статьи 8 указанного федерального закона установлено, что должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Статьей 9 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» предусмотрено, что должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. Одной из категорий должностей являются руководители. Категория руководители включает должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий.

Военная служба в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и статьями 2 и 6 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» является особым видом федеральной государственной службы.

Органы федеральной службы безопасности в силу части первой статьи 16 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» комплектуются (в том числе на конкурсной основе) военнослужащими, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками. Военнослужащие органов федеральной службы безопасности, проходящие службу по контракту, а также федеральные государственные гражданские служащие органов федеральной службы безопасности и работники органов федеральной службы безопасности, назначенные на должности военнослужащих, являются сотрудниками органов федеральной службы безопасности.

Пункты 9 и 10 Инструкции в части наделения соответствующими полномочиями руководителя органа, осуществляющего ОРД (начальника или его заместителя), в полной мере соответствуют приведенным нормам закона.

Аналогичная позиция была высказана Верховным Судом Российской Федерации в решениях от 23 декабря 2009 г. № ГКПИ09-1276 и от 25 декабря 2013 г. № АКПИ13-1158 при проверке законности пункта 11 Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, утвержденной приказом МВД России № 368, ФСБ России № 185, ФСО России № 164, ФТС России № 481, СВР России № 32, ФСИН России № 184, ФСКН России № 97, Минобороны России № 147 от 17 апреля 2007 г., а также Инструкции об организации оперативно-розыскной деятельности в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденной приказом ФСКН России от 8 августа 2005 г. № 0026.

Учитывая, что оспариваемые положения пунктов 9 и 10 Инструкции не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Н.П. о признании частично недействующими пунктов 9, 10 Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд, утвержденной приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Федеральной таможенной службы, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Следственного комитета Российской Федерации от 27 сентября 2013 г. № 776/703/509/507/1820/42/535/398/68, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---