Решение Верховного Суда РФ от 16.08.2023 № АКПИ23-219

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца четвертого пункта 2.1 подраздела 2 «Медицинские организации особого типа» раздела I «Номенклатура медицинских организаций по виду медицинской деятельности» номенклатуры медицинских организаций, утв. приказом Минздрава России от 06.08.2013 № 529н>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ш.В. о признании недействующим абзаца четвертого пункта 2.1 подраздела 2 «Медицинские организации особого типа» раздела I «Номенклатура медицинских организаций по виду медицинской деятельности» номенклатуры медицинских организаций, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 6 августа 2013 г. № 529н,

приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 6 августа 2013 г. № 529н (далее также — Приказ) утверждена номенклатура медицинских организаций (далее также — Номенклатура). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 13 сентября 2013 г., регистрационный номер 29950, опубликован в «Российской газете» 7 октября 2013 г., № 224.

Согласно абзацу четвертому пункта 2.1 подраздела 2 раздела I Номенклатуры центры медицинских мобилизационных резервов «Резерв» отнесены к медицинским организациям особого типа.

Административный истец Ш.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца четвертого пункта 2.1 подраздела 2 раздела I Номенклатуры, ссылаясь на то, что оспариваемое положение нормативного правового акта противоречит части 1 статьи 1, частям 1 и 3 статьи 2, пункту 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», пункту 11 части 1 статьи 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», перечню работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, являющемуся приложением к Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 г. № 852 (далее — Положение о лицензировании), а также не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности нормы.

По мнению административного истца, номенклатура медицинских организаций без каких-либо установленных законом оснований и в нарушение требований к медицинским организациям и медицинским видам деятельности отнесла центры медицинских мобилизационных резервов «Резерв» к медицинским организациям независимо от наличия лицензии и требуемых видов медицинской деятельности, что привело к нарушению его прав.

В обоснование своего требования Ш.В. указывает, что приказом от 16 февраля 2018 г. № 5-лс с ним прекращен трудовой договор с 22 февраля 2018 г. в связи с достижением предельного возраста для замещения должности заместителя руководителя медицинской организации по части 11 статьи 350 Трудового кодекса Российской Федерации; решением Щелковского городского суда Московской области от 17 мая 2018 г. по делу № 2-2105/2018 ему отказано в удовлетворении исковых требований к Государственному бюджетному учреждению здравоохранения Московской области «Медицинский центр „Мобилизационных резервов „Резерв“ о восстановлении на работе в должности заместителя директора, взыскании денежных средств за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда, компенсации выплат.»

Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее также — Минздрав России) в письменных возражениях на административное исковое заявление указало, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административный иск пояснил, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции. Анализ механизма отнесения организаций к медицинским не входит в рамки предмета правовой экспертизы нормативных правовых актов, проводимой Минюстом России в контексте отношений, регулируемых Приказом.

В судебном заседании представитель административного истца М. поддержал заявленное требование.

Представители Минздрава России Ш.А. и О. возражали против удовлетворения административного иска.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации К. поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве.

Выслушав объяснения представителя административного истца М., возражения представителей Министерства здравоохранения Российской Федерации Ш.А., О., объяснения представителя Министерства юстиции Российской Федерации К., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 14 которого утверждение номенклатуры медицинских организаций отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

Таким органом в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608, является Минздрав России, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает номенклатуру медицинских организаций (подпункт 5.2.4 пункта 5 названного положения).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Номенклатуру, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Оспариваемое нормативное положение не противоречит требованиям законодательства в сфере охраны здоровья и законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности, другим федеральным законам или иным нормативным правовым актам, а доводы административного истца о противоречии абзаца четвертого пункта 2.1 подраздела 2 раздела I Номенклатуры части 1 статьи 1, частям 1 и 3 статьи 2, пункту 46 части 1 статьи 12 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», пункту 11 части 1 статьи 2 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Положению о лицензировании основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Объектом регулирования Приказа является наименование медицинских организаций.

Раскрывая понятие «медицинская организация», федеральный законодатель в пункте 11 части 1 статьи 2 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» установил, что медицинская организация — юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, предоставленной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности, отдельно указав, что в целях данного федерального закона к медицинским организациям приравниваются индивидуальные предприниматели, осуществляющие медицинскую деятельность. Положения поименованного федерального закона, регулирующие деятельность медицинских организаций, распространяются на иные юридические лица независимо от организационно-правовой формы, осуществляющие наряду с основной (уставной) деятельностью медицинскую деятельность, и применяются к таким организациям в части, касающейся медицинской деятельности.

Абзацем первым части 1 статьи 54 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплено, что юридическое лицо имеет свое наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму, а в случаях, когда законом предусмотрена возможность создания вида юридического лица, указание только на такой вид. Наименование некоммерческой организации и в предусмотренных законом случаях наименование коммерческой организации должны содержать указание на характер деятельности юридического лица.

Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в части 1 статьи 2 определяет: медицинскую помощь как комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг (пункт 3); медицинскую услугу как медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение (пункт 4); медицинское вмешательство как выполняемые медицинским работником и иным работником, имеющим право на осуществление медицинской деятельности, по отношению к пациенту, затрагивающие физическое или психическое состояние человека и имеющие профилактическую, исследовательскую, диагностическую, лечебную, реабилитационную направленность виды медицинских обследований и (или) медицинских манипуляций, а также искусственное прерывание беременности (пункт 5); медицинскую деятельность как профессиональную деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональную деятельность, связанную с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях (пункт 10).

В силу части 1 статьи 15 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» к медицинским организациям в сфере обязательного медицинского страхования относятся имеющие право на осуществление медицинской деятельности и включенные в соответствии с данным федеральным законом в единый реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, включающий в себя сведения о медицинских организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, оказывающих медицинскую помощь, финансовое обеспечение которой осуществляется в соответствии с пунктом 11 статьи 5 этого федерального закона, и реестры медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования по территориальным программам обязательного медицинского страхования: 1) организации любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы; 2) индивидуальные предприниматели, осуществляющие медицинскую деятельность.

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», относя к лицензируемым видам деятельности такую деятельность, осуществление которой может повлечь за собой нанесение ущерба жизни или здоровью граждан (части 1, 3 статьи 2), в статье 12 закрепляет, что медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») подлежит лицензированию в соответствии с данным законом (пункт 46 части 1).

В силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензия — это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается записью в реестре лицензий.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Как следует из пункта 4 Положения о лицензировании, медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению, которые выполняются при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Лицензионные требования, предъявляемые к соискателю лицензии на осуществление медицинской деятельности, установлены пунктом 5 Положения о лицензировании, к данным требованиям, в частности, относится наличие зданий, строений, сооружений и (или) помещений, принадлежащих соискателю лицензии на праве собственности или ином законном основании, необходимых для выполнения заявленных работ (услуг) и отвечающих санитарным правилам, соответствие которым устанавливается в санитарно-эпидемиологическом заключении; наличие принадлежащих соискателю лицензии на праве собственности или ином законном основании, предусматривающем право владения и пользования, медицинских изделий (оборудование, аппараты, приборы, инструменты), необходимых для выполнения заявленных работ (услуг) и зарегистрированных в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 38 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; наличие заключивших с соискателем лицензии трудовые договоры работников, имеющих образование, предусмотренное квалификационными требованиями к медицинским и фармацевтическим работникам, и пройденной аккредитации специалиста или сертификата специалиста по специальности, необходимой для выполнения заявленных соискателем лицензии работ (услуг); наличие заключивших с соискателем лицензии трудовые договоры работников, осуществляющих техническое обслуживание медицинских изделий (оборудование, аппараты, приборы, инструменты) и имеющих необходимое профессиональное образование и (или) квалификацию, либо наличие договора с организацией, имеющей лицензию на осуществление соответствующей деятельности.

В приложении к Положению о лицензировании приведен перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность.

Таким образом, согласно действующему правовому регулированию лицензируемая медицинская деятельность может осуществляться не только юридическими лицами, но и индивидуальными предпринимателями, отвечающими лицензионным требованиям, в учредительных документах которых медицинская деятельность указана в качестве основного вида деятельности или осуществляется наряду с основным (уставным) видом деятельности. Лицензия на медицинскую деятельность дает право выполнения работ и оказания услуг, указанных в приложениях к лицензии.

В свою очередь, Номенклатура устанавливает лишь список возможных видов наименований медицинских организаций, при этом не определяет конкретный перечень учреждений здравоохранения.

Номенклатура в разделе I, устанавливая перечни медицинских организаций по виду медицинской деятельности, а именно лечебно-профилактические, особого типа, по надзору в сфере защиты прав (подразделы 1 - 3), не исключает возможность организации медицинской деятельности в самостоятельных медицинских организациях.

Подробная детализация наименований центров медицинских организаций особого типа сама по себе не дает право осуществления медицинской деятельности и в отсутствие факта осуществления медицинской деятельности на основании лицензии не предопределяет отнесение той или иной организации к медицинской.

Следовательно, возможность осуществления медицинской деятельности сопряжена с наличием являющейся обязательной для ее осуществления лицензии, а не указанием на вид медицинской организации в ее наименовании.

При изложенных обстоятельствах положение абзаца четвертого пункта 2.1 подраздела 2 раздела I Номенклатуры соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемых аспектах, отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и не допускают неоднозначного толкования.

Как следует из содержания административного искового заявления, доводы административного истца, по существу, сводятся к несогласию с конкретным решением по гражданскому делу с его участием, однако проверка законности и обоснованности таких решений не входит в предмет настоящего административного дела и не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ш.В. о признании недействующим абзаца четвертого пункта 2.1 подраздела 2 «Медицинские организации особого типа» раздела I «Номенклатура медицинских организаций по виду медицинской деятельности» номенклатуры медицинских организаций, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 6 августа 2013 г. № 529н, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---