Решение Верховного Суда РФ от 15.06.2023 № АКПИ23-177

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим письма Минтруда России от 20.06.2022 № 13-4/В-882>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Е.Е. о признании недействующим письма Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 20 июня 2022 г. № 13-4/В-882,

20 июня 2022 г. Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также — Минтруд России) издано письмо № 13-4/В-882 (далее — Письмо), разъясняющее отдельные вопросы о процедуре освидетельствования граждан для установления или продления инвалидности без указания срока переосвидетельствования (бессрочно) в связи с прекращением действия с 2 июля 2022 г. Временного порядка признания лица инвалидом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2020 г. № 1697 (далее также — Временный порядок), и направленное для сведения в федеральные учреждения медико-социальной экспертизы.

Разъясняя отдельные положения законодательства Российской Федерации о социальной защите инвалидов, Минтруд России в Письме указал, что в соответствии с Временным порядком процедура освидетельствования граждан, которые направлялись медицинскими организациями в учреждения медико-социальной экспертизы для установления или продления инвалидности, осуществлялась заочно в соответствии с Правилами признания лица инвалидом, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 95 (далее — Правила № 95), и проводилась исходя из комплексной оценки состояния организма гражданина на основе анализа его клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых и психологических данных с применением Классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утвержденных приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 27 августа 2019 г. № 585н (далее — Классификации и критерии).

В отношении инвалидов, срок переосвидетельствования которых наступал в период действия Временного порядка, при отсутствии направления на медико-социальную экспертизу, выданного медицинской организацией, осуществлялось продление ранее установленной группы инвалидности (категории «ребенок-инвалид») на 6 месяцев без применения Классификаций и критериев (абзац четвертый).

С 2 июля 2022 г. рассмотрение вопроса об определении группы инвалидности (категории «ребенок-инвалид») осуществляется только на основании направления на медико-социальную экспертизу, выданного медицинской организацией, в соответствии с Правилами признания лица инвалидом, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2022 г. № 588 (далее — Правила, Постановление № 588 соответственно), и с применением Классификаций и критериев (абзац пятый).

Согласно абзацу шестому Письма срок (период), в течение которого гражданину в соответствии с Временным порядком продлевалась группа инвалидности (категория «ребенок-инвалид») на 6 месяцев без направления на медико-социальную экспертизу, выданного медицинской организацией, не учитывается при установлении группы инвалидности без указания срока переосвидетельствования (категории «ребенок-инвалид» до достижения гражданином возраста 18 лет).

Е.Е. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим Письмо, ссылаясь на то, что оно содержит разъяснения законодательства и обладает нормативными свойствами, по своему содержанию не соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений, а именно ранее действовавшему Временному порядку признания лица инвалидом и действующему в настоящее время Постановлению № 588, нарушает ее права, поскольку препятствует получению III группы инвалидности без указания срока переосвидетельствования. По мнению административного истца, содержащиеся в Письме разъяснения не соответствуют понятию «социальная защита инвалидов», изложенному в статье 2 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

В обосновании заявленных требований Е.Е. указывает, что с 24 августа 2020 г. является инвалидом III группы, 12 августа 2022 г. ей проведена медико-социальная экспертиза и присвоена III группа инвалидности сроком до 1 сентября 2023 г. Считает, что Письмо препятствует назначению ей инвалидности без указания срока переосвидетельствования в соответствии с Временным порядком.

В письменных возражениях Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации указало, что Письмо издано федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, не нарушает прав и охраняемых законом интересов административного истца, поскольку право на бессрочную инвалидность не наступило. Последний раз Е.Е. освидетельствована 12 августа 2022 г. с личным присутствием в первичном бюро в соответствии с Правилами, признана инвалидом III группы, инвалидность установлена со сроком для динамического наблюдения ее состояния здоровья на 1 год — до 1 сентября 2023 г. В Перечне заболеваний, дефектов, необратимых морфологических изменений, нарушений функций органов и систем организма, а также показаний и условий в целях установления группы инвалидности и категории «ребенок-инвалид», являющемся приложением к Правилам и предусматривающем, в частности, случаи, при которых инвалидность может быть установлена без срока переосвидетельствования (бессрочно), заболевание Е.Е. отсутствует.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменных объяснениях выразило позицию, что абзац шестой Письма не соответствует действительному смыслу разъясняемых им положений, содержит новую норму, которая влечет изменение правового регулирования отношений в области освидетельствования граждан для установления или продления группы инвалидности.

Административный истец Е.Е. и ее представитель Х., надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

В судебном заседании представитель Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Е.Ю. не признала административный иск.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации К. поддержал позицию, изложенную в отзыве.

Обсудив доводы административного истца Е.Е., выслушав возражения представителя Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Е.Ю., мнение представителя Министерства юстиции Российской Федерации К., проверив наличие у оспариваемого акта нормативных свойств и его соответствие действительному смыслу разъясняемых нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым отказать в удовлетворении административного иска, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 610 (далее — Положение № 610), Минтруд России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, социального обслуживания населения, оказания протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов, проведения медико-социальной экспертизы.

Минтруд России осуществляет свою деятельность непосредственно через подведомственные министерству организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения № 610).

Подпунктами 5.4, 5.16 пункта 5 Положения № 610 Минтруду России предоставлены полномочия обобщать практику применения законодательства и проводить анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; давать разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции министерства, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от 16 октября 2020 г. № 1697 «О Временном порядке признания лица инвалидом» предписывал Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации давать разъяснения по вопросам, связанным с применением Временного порядка.

Аналогичное положение в настоящее время содержится в пункте 2 постановления Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2022 г. № 588 «О признании лица инвалидом».

Следовательно, реализуя предоставленные законом полномочия, Минтруд России дал разъяснения в форме письма, оспариваемого административным истцом.

В соответствии с требованиями пункта 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Между тем подобного основания по настоящему делу не имеется.

Оспариваемое письмо содержит разъяснения по определению срока установления инвалидности при рассмотрении вопроса об определении инвалидности без указания срока переосвидетельствования (бессрочно), связанные с истечением срока действия Временного порядка.

При этом изложенные в Письме разъяснения не изменяют и не дополняют законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов, а воспроизведенные в Письме конкретные нормы и сопутствующая им интерпретация соответствуют действительному смыслу разъясняемых нормативных положений и не устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила.

Доводы административного истца, поддержанные Министерством юстиции Российской Федерации, о том, что оспариваемое письмо не соответствует действительному смыслу разъясняемых им положений, лишены правовых оснований.

Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», регулируя отношения, связанные с установлением инвалидности, в части третьей статьи 1 определил, что в зависимости от степени расстройства функций организма лицам, признанным инвалидами, устанавливается группа инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет устанавливается категория «ребенок-инвалид».

Согласно части первой статьи 7 Федерального закона «О социальной защите инвалидов» медико-социальная экспертиза — это признание лица инвалидом и определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма.

Медико-социальная экспертиза осуществляется исходя из комплексной оценки состояния организма на основе анализа клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых, психологических данных освидетельствуемого лица с использованием классификаций и критериев, разрабатываемых и утверждаемых в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения (часть вторая статьи 7 названного закона).

Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы. Порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть четвертая статьи 1 Федерального закона «О социальной защите инвалидов»).

В силу пункта 3 Правил медико-социальная экспертиза проводится исходя из комплексной оценки состояния организма гражданина на основе анализа его клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых и психологических данных с использованием классификаций и критериев, утверждаемых Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.

Пунктами 8 и 9 Правил закреплено, что инвалидность I группы устанавливается на 2 года, II и III групп — на 1 год. Группа инвалидности без указания срока переосвидетельствования устанавливается на основании перечня согласно приложению, а также по основаниям, указанным в пункте 13 Правил.

Согласно пункту 13 Правил гражданам устанавливается группа инвалидности без указания срока переосвидетельствования, а гражданам, не достигшим 18 лет, — категория «ребенок-инвалид» до достижения гражданином возраста 18 лет: не позднее 2 лет после первичного признания инвалидом (установления категории «ребенок-инвалид») гражданина, имеющего заболевания, дефекты, необратимые морфологические изменения, нарушения функций органов и систем организма, предусмотренные разделом I приложения к Правилам (абзац второй); не позднее 4 лет после первичного признания гражданина инвалидом (установления категории «ребенок-инвалид») в случае выявления невозможности устранения или уменьшения в ходе осуществления реабилитационных или абилитационных мероприятий степени ограничения жизнедеятельности гражданина, вызванного стойкими необратимыми морфологическими изменениями, дефектами и нарушениями функций органов и систем организма (за исключением указанных в приложении к Правилам) (абзац третий).

Установление группы инвалидности без указания срока переосвидетельствования (категории «ребенок-инвалид» до достижения гражданином возраста 18 лет) может быть осуществлено при первичном признании гражданина инвалидом (установлении категории «ребенок-инвалид») по основаниям, указанным в абзацах втором и третьем данного пункта, при отсутствии положительных результатов реабилитационных или абилитационных мероприятий, проведенных гражданину до его направления на медико-социальную экспертизу. При этом необходимо, чтобы в направлении на медико-социальную экспертизу, выданном гражданину медицинской организацией, оказывающей ему медицинскую помощь и направившей его на медико-социальную экспертизу, содержались данные об отсутствии положительных результатов таких реабилитационных или абилитационных мероприятий (абзац четвертый).

Гражданам, имеющим заболевания, дефекты, необратимые морфологические изменения, нарушения функций органов и систем организма, предусмотренные разделом IV приложения к Правилам, при первичном признании гражданина инвалидом устанавливается группа инвалидности без указания срока переосвидетельствования, а гражданам, не достигшим 18 лет, — категория «ребенок-инвалид» до достижения гражданином возраста 18 лет (абзац пятый).

Таким образом, вопрос об установлении инвалидности бессрочно рассматривается при проведении первичной или очередной медико-социальной экспертизы с осуществлением оценки состояния организма гражданина на основе анализа его клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых и психологических данных с использованием Классификаций и критериев.

Ранее действующие Правила № 95 и действующие Правила предусматривают процедуру признания лица инвалидом, которая по общему правилу устанавливается на определенный срок, и переосвидетельствование инвалида, которое проводится в аналогичном порядке, при этом в указанных нормативных правовых актах не предусмотрена процедура продления инвалидности.

В период с 1 марта 2020 г. до 1 июля 2022 г. в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции в Российской Федерации и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения принят Временный порядок, который устанавливал особенности признания лица инвалидом (заочная форма освидетельствования (без личного участия) граждан, проходящих медико-социальную экспертизу), в том числе особенности реализации в период действия названного документа отдельных положений Правил № 95 (утратил силу с 2 июля 2022 г. в связи с принятием Постановления № 588).

Временный порядок закреплял, что медико-социальная экспертиза граждан, в частности, в целях установления группы инвалидности проводится федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы заочно (пункт 2); признание инвалидом (ребенком-инвалидом) гражданина, срок переосвидетельствования которого наступит в период по 1 июля 2022 г., при отсутствии направления на медико-социальную экспертизу, выданного медицинской организацией, осуществляется путем продления ранее установленной группы инвалидности (категории «ребенок-инвалид») с сохранением причины инвалидности на срок шесть месяцев, начиная с даты, до которой была установлена инвалидность при предыдущем освидетельствовании (далее — продление инвалидности) (пункты 3, 4).

Продление инвалидности согласно пункту 6 Временного порядка осуществляется без заявления гражданина (его законного представителя) о проведении ему медико-социальной экспертизы, письменное согласие гражданина на проведение ему освидетельствования также не требуется.

Вместе с тем Временным порядком была предусмотрена возможность очного освидетельствования граждан по их желанию при обжаловании решения федерального учреждения медико-социальной экспертизы в вышестоящее бюро медико-социальной экспертизы (пункт 8).

С учетом приведенных законоположений срок установления инвалидности и группа инвалидности определяются при проведении медико-социальной экспертизы, в рамках которой осуществляется оценка состояния организма гражданина на основе анализа его клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых и психологических данных с использованием объективных критериев (Классификаций и критериев).

Между тем Временным порядком в рамках временной меры при отсутствии направления на медико-социальную экспертизу, выданного медицинской организацией, продление ранее установленной группы инвалидности (категории «ребенок-инвалид») осуществлялось без применения Правил № 95, то есть без оценки состояния организма гражданина на основе анализа его клинико-функциональных и социально-бытовых данных, а на основании сведений, полученных ранее при предыдущем освидетельствовании.

Письмо подготовлено в связи с окончанием срока действия Временного порядка и содержит разъяснения, касающиеся методологии учета периода продления без медицинских документов инвалидности в соответствии с Временным порядком при рассмотрении вопроса об определении инвалидности без указания срока переосвидетельствования (бессрочно).

Таким образом, Письмо не содержит новых общеобязательных правил, отличных от содержания федерального закона и постановлений Правительства Российской Федерации, не имеет в своем содержании разъяснений, изменяющих предусмотренную федеральным законом определение срока установления инвалидности при рассмотрении вопроса об определении инвалидности без указания срока переосвидетельствования (бессрочно), которые установлены Правительством Российской Федерации.

В целом, дав разъяснения, Минтруд России в Письме не изменил и не дополнил законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов, а воспроизведенные в Письме конкретные нормы права и сопутствующая им интерпретация (абзацы четвертый - шестой) не выходят за рамки их адекватного истолкования, соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений на момент его издания.

В связи с этим доводы административного истца о нарушении Письмом ее прав при получении III группы инвалидности без указания срока переосвидетельствования несостоятельны.

Оспариваемый акт не является нормативным правовым актом, его издание не требовало соблюдения процедур, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Мнение представителя Министерства юстиции Российской Федерации о несоответствии Письма требованиям пункта 3 Временного порядка и пункта 13 Правил является неосновательным, поскольку из содержания приведенных положений с очевидностью следует отсутствие между ними какого-либо противоречия.

Формально оспаривая Письмо, административный истец фактически выражает несогласие с действием и решением главного бюро медико-социальной экспертизы. В связи с этим доводы административного истца о нарушении Письмом ее прав, свобод и законных интересов в указанных ею аспектах несостоятельны, а содержание Письма не препятствует защите прав административного истца, которые она полагает нарушенными, другим способом в общем порядке при обжаловании административным истцом подобных решений, действий (бездействия).

По приведенным выше мотивам Письмо не подлежит признанию его не действующим по результатам проверки его содержания, поскольку оно не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные правоотношения, отличного от требований закона.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Е.Е. о признании недействующим письма Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 20 июня 2022 г. № 13-4/В-882 отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---