Решение Верховного Суда РФ от 17.05.2023 № АКПИ23-154

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 1 Порядка определения соответствия имеющихся у организации, осуществляющей образовательную деятельность и реализующей основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, условий для проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий установленным требованиям, утв. Приказом МВД России от 22.04.2021 № 236>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. о признании частично недействующим пункта 1 Порядка определения соответствия имеющихся у организации, осуществляющей образовательную деятельность и реализующей основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, условий для проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий установленным требованиям, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 22 апреля 2021 г. № 236,

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее также — МВД России) от 22 апреля 2021 г. № 236 утвержден Порядок определения соответствия имеющихся у организации, осуществляющей образовательную деятельность и реализующей основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, условий для проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий установленным требованиям (далее также — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 18 июня 2021 г., регистрационный номер 63911, и опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 21 июня 2021 г.

Согласно пункту 1 Порядка он регламентирует деятельность подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее также — Госавтоинспекция) по определению соответствия имеющихся у организации, осуществляющей образовательную деятельность и реализующей программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий (далее — организация, осуществляющая образовательную деятельность), условий для проведения предусмотренного пунктами 13 и 13(1) Правил проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. № 1097 «О допуске к управлению транспортными средствами» (далее также — Правила, Правила проведения экзаменов), практического экзамена на предоставление специального права на управление транспортными средствами категорий «A» и «M» и подкатегорий «A1» и «B1» (далее — практический экзамен) требованиям к автодромам; автоматизированным автодромам и закрытым площадкам для проведения практического экзамена на право управления транспортными средствами, установленным приложением № 1 к Правилам проведения экзаменов.

Административный истец П. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 1 Порядка, ссылаясь на его противоречие пункту 16 Правил проведения экзаменов, в той мере, в какой он ограничивает возможность определения соответствия имеющихся у организации, осуществляющей образовательную деятельность и реализующей основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий (далее — образовательная организация), условий для проведения экзаменов, предусмотренных пунктом 14 Правил проведения экзаменов, на предоставление специального права на управление транспортными средствами категорий «B», «C», «D», «BE», «CE» и «DE» и подкатегорий «C1», «D1», «C1E» и «D1E», требованиям к автодромам, автоматизированным автодромам и закрытым площадкам для проведения практического экзамена на право управления транспортными средствами, установленным приложением № 1 к Правилам проведения экзаменов.

По мнению административного истца, оспариваемая норма содержит ограничения ее в возможности определить, какая образовательная организация соответствует, а какая не соответствует требованиям Правил проведения экзаменов при сдаче практического экзамена на право управления транспортным средством категории «B».

Административный истец П. и ее представитель О., извещенные о времени и месте рассмотрения дела в установленном законом порядке, в судебное заседание не явились.

В судебном заседании представители МВД России С.Ю. и Г., представитель Минюста России К. возражали против удовлетворения административного иска.

Обсудив доводы административного истца П., выслушав возражения представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации С.Ю. и Г., представителя Министерства юстиции Российской Федерации К., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В силу пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» право на управление транспортными средствами предоставляется лицам, сдавшим соответствующие экзамены, при соблюдении условий, перечисленных в статье 26 названного федерального закона (абзац первый); проведение экзаменов на право управления транспортными средствами, определение состава технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требований к указанным техническим средствам и условий их применения, а также выдача водительских удостоверений осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (абзац второй).

Пунктом 3 статьи 25 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» предусмотрено, что экзамены проводятся уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел Российской Федерации. Экзамены могут проводиться с применением технических средств контроля теоретических знаний и практических навыков экзаменуемых.

Порядок проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», а также состав технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требования к указанным техническим средствам и условия их применения определены в Правилах проведения экзаменов.

Согласно пункту 16 Правил проведения экзаменов при наличии у организации, осуществляющей образовательную деятельность, условий для проведения экзаменов, соответствующих требованиям данных правил, допускается проведение экзаменов с использованием учебно-материальной базы этой организации. Порядок определения соответствия имеющихся у организации, осуществляющей образовательную деятельность, условий для проведения экзаменов требованиям Правил проведения экзаменов устанавливается Министерством внутренних дел Российской Федерации.

МВД России, реализуя предоставленные полномочия, утвердило Порядок.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Порядка соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие и не оспаривается административным истцом.

Доводы административного истца о противоречии пунктов 1 Порядка пункту 16 Правил проведения экзаменов несостоятельны, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Пунктом 6 Правил проведения экзаменов закреплено, что экзамены проводятся в форме теоретического и практического экзаменов.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 9 Правил проведения экзаменов для лиц, желающих получить право на управление транспортными средствами категорий «A», «B», «C», «D», «M», «BE», «CE» и «DE» и подкатегорий «A1», «B1», «C1», «D1», «C1E» и «D1E», проводятся теоретический и практический экзамены.

Практический экзамен на право управления транспортными средствами категорий «A» и «M» и подкатегорий «A1» и «B1» проводится на автодромах, автоматизированных автодромах и закрытых площадках, требования к которым предусмотрены приложением № 1 к Правилам проведения экзаменов (пункт 13 Правил).

В приложении № 1 к Правилам проведения экзаменов закреплены требования к автодромам, автоматизированным автодромам и закрытым площадкам для проведения практического экзамена на право управления транспортными средствами, требования к средствам аудио- и видеорегистрации процесса проведения практических экзаменов; требования к автоматизированной системе контроля и оценки навыков управления транспортными средствами кандидатов в водители (далее — Требования к автодромам).

В силу пункта 14 Правил практический экзамен на право управления транспортными средствами категорий «B», «C», «D», «BE», «CE» и «DE» и подкатегорий «C1», «D1», «C1E» и «D1E» проводится на маршрутах, отвечающих требованиям к маршрутам, на которых проводятся практические экзамены, согласно приложению № 2 к данным правилам.

В приложении № 2 к Правилам содержатся требования к маршрутам, на которых проводятся экзамены по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения (далее — Требования к маршрутам).

По смыслу положений пунктов 1 и 2 Требований к маршрутам маршрут, используемый для проведения практического экзамена на право управления транспортными средствами категорий «B», «C», «D», «BE», «CE» и «DE» и подкатегорий «C1», «D1», «C1E» и «D1E» (далее — маршрут), должен содержать определенный набор элементов улично-дорожной сети, дорожных знаков и дорожной разметки, а также предусматривать возможность выполнения кандидатом в водители обязательных действий по заданию экзаменатора с соблюдением правил дорожного движения, а также обеспечивать возможность и особенности выполнения кандидатом в водители маневров и действий, указанных в пункте 14 Правил проведения экзаменов.

Требования к маршрутам в пункте 3 предусматривают перечень дорог (их участков) и территорий, на которых проводятся практические экзамены на право управления транспортными средствами категорий «B», «C», «D», «BE», «CE» и «DE» и подкатегорий «C1», «D1», «C1E» и «D1E» (закрытые площадки и автодромы, в том числе автоматизированные, территории, имеющие твердое покрытие и ограниченные для движения иных транспортных средств и пешеходов, и (или) участки дорог с малоинтенсивным движением, тупиковые участки дорог, преимущественно за пределами жилой застройки).

Маршруты разрабатываются для категорий и подкатегорий транспортных средств, на право управления которыми подразделением Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации осуществляется проведение практических экзаменов, и содержат перечень дорог (их участков) и территорий, на которых проводятся практические экзамены (пункт 4 названных требований).

Требования к территориям, на которых проводятся практические экзамены на право управления транспортными средствами перечисленных в пункте 14 Правил категорий и подкатегорий, кроме названных в пунктах 1 и 2 Требований к маршрутам, не установлены.

Согласно пункту 4 Правил проведения экзаменов в случае отсутствия в подразделении Госавтоинспекции по месту обращения лица возможности проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами отдельных категорий или подкатегорий и выдачи международных водительских удостоверений указанные административные процедуры (действия) осуществляются в подразделениях Госавтоинспекции, имеющих возможность их осуществления.

Как следует из пункта 15 Правил, практические экзамены проводятся на транспортных средствах, отвечающих требованиям к транспортным средствам, используемым для проведения практических экзаменов, согласно приложению № 3 к данным правилам (далее — Требования к транспортным средствам), устанавливающему в пунктах 2 и 3, что практические экзамены проводятся на автомобилях с механической или автоматической трансмиссией, имеющих левостороннее расположение рулевого управления; автомобили, используемые при проведении практических экзаменов, должны быть оборудованы дополнительными педалями сцепления (кроме транспортных средств с автоматической трансмиссией) и тормоза, зеркалом заднего вида для экзаменатора, опознавательным знаком «Учебное транспортное средство» в соответствии с пунктом 8 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090, а также средствами аудио- и видеорегистрации процесса проведения практических экзаменов.

В пункте 1 Требований к транспортным средствам указаны минимальные критерии для транспортных средств категорий «A», «C», «D», «CE», «DE», «M» и подкатегорий «A1», «B1», соблюдение которых требуется для проведения практического экзамена на право управления соответствующим транспортным средством.

Пунктом 14 Порядка предусмотрено, что при проведении обследования осуществляется проверка учебно-материальной базы организации, осуществляющей образовательную деятельность, на соответствие требованиям к автодромам, автоматизированным автодромам и закрытым площадкам для проведения практического экзамена на право управления транспортными средствами, установленным приложением № 1 к Правилам, что обусловлено положением абзаца первого пункта 13 Правил проведения экзаменов.

С учетом изложенного в зависимости от категорий и подкатегорий транспортных средств предъявляются разные требования к местам для проведения практического экзамена.

Утверждение административного истца об ограничении пунктом 1 Порядка возможности по определению соответствия у организации условий для проведения практического экзамена на предоставление специального права на управление транспортными средствами категории «B», «C», «O», «BE», «CE» и «OE» и подкатегорий «C1», «D1», «C1E» и «D1E» требованиям к автодромам, автоматизированным автодромам и закрытым площадкам является несостоятельным, поскольку данные требования предъявляются к практическому экзамену на право управления транспортными средствами категории «A» и «M» и подкатегорий «A1» и «B1».

Кроме того, пунктом 5 Правил проведения экзаменов установлено, что сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий), связанных с проведением экзаменов, выдачей российских национальных и международных водительских удостоверений и обменом иностранных водительских удостоверений, устанавливаются административным регламентом по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений МВД России.

Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утвержденный приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 февраля 2021 г. № 80 (далее — Административный регламент), определяет, в частности, сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий), связанных с проведением экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» (пункт 1).

Административным регламентом в пункте 78 установлен исчерпывающий перечень административных процедур, составляющих предоставление государственной услуги, в которые включено проведение практического экзамена на право управления транспортными средствами категорий «B», «C», «D», «BE», «CE» и «DE» и подкатегорий «C1», «D1», «C1E» и «D1E» (подпункт 78.6).

Порядком определяется соответствие имеющихся у организации условий для проведения практического экзамена, предусмотренного пунктами 13 и 13(1) Правил проведения экзаменов, Требованиям к автодромам.

Из приведенных законоположений следует, что требования к транспортным средствам, используемым для проведения практического экзамена, независимо от категорий и подкатегорий транспортных средств, на право управления которыми сдается практический экзамен, определены приложением № 3 к Правилам проведения экзаменов. Проверка соответствия экзаменационных транспортных средств указанным требованиям составляет предмет деятельности (административное действие) уполномоченных должностных лиц при подготовке к проведению административной процедуры «Проведение практического экзамена на право управления транспортными средствами категорий „B“, „C“, „D“, „BE“, „CE“ и „DE“ и подкатегорий „C1“, „D1“, „C1E“ и „D1E“.»

Анализ оспариваемого нормативного положения Порядка позволяет сделать вывод, что оно соответствует пунктам 13 и 13(1) Правил проведения экзаменов и применяется в системном единстве с Требованиями к автодромам, Требованиями к маршрутам, Требованиями к транспортным средствам, отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и не допускает неоднозначного толкования.

Федерального закона или нормативного правового акта, устанавливающих иное правовое регулирование и вступающих в противоречие с оспариваемыми нормами, не имеется.

Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием и к целесообразности его изменения, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации. При разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля (проверка законности нормативного правового акта вне связи с нарушением прав конкретного лица) Верховный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и вопросы о целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости внесения изменений в нормативный правовой акт не рассматривает.

При изложенных обстоятельствах оспариваемое предписание Порядка соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, что согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления П. о признании частично недействующим пункта 1 Порядка определения соответствия имеющихся у организации, осуществляющей образовательную деятельность и реализующей основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, условий для проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий установленным требованиям, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 22 апреля 2021 г. № 236, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---