Решение Верховного Суда РФ от 07.02.2024 № АКПИ23-1103

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании письма Россельхознадзора от 26.12.2019 № ФС-КС-7/35323>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Д. об оспаривании письма Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 26 декабря 2019 г. № ФС-КС-7/35323,

26 декабря 2019 г. Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее также — Россельхознадзор) на имя руководителей территориальных управлений Россельхознадзора направлено письмо № ФС-КС-7/35323 (далее также — Письмо), в котором сообщено о том, что в связи с грубыми нарушениями ветеринарно-санитарных требований и норм Евразийского экономического союза (поставки в Россию и транзит через территорию Российской Федерации полутуш и четвертин говяжьих с нечитаемыми клеймами и признаками перемаркировки) Россельхознадзор обратился в Департамент ветеринарного и продовольственного надзора Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь с просьбой с 30 декабря 2019 г. приостановить ветеринарную сертификацию для российских получателей и сертификацию для поставок транзитом через территорию Российской Федерации говядины производства белорусских предприятий: ОАО «Бобруйский мясокомбинат», ООО «Мясокомбинат Поставский», ПУП «Миорский мясокомбинат», УП «Березовский комбинат кооперативной промышленности», ОАО «Слуцкий мясокомбинат», ООО «Акдимол» и ООО «Мясной двор „Тарасово“ (абзац первый).»

Во втором и третьем абзацах данного письма Россельхознадзор обязал руководителей территориальных управлений Россельхознадзора обеспечить контроль за недопущением ввоза продукции приведенных выше предприятий на территорию Российской Федерации, принять к сведению и исполнению указанную информацию, а также довести ее до органов управления ветеринарией субъектов Российской Федерации и заинтересованных организаций.

Д. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Письма с даты его принятия, полагая, что оно ограничивает оборот на территории Российской Федерации мяса крупного рогатого скота по основаниям, не предусмотренным правом Евразийского экономического союза (далее также — ЕАЭС), в связи с чем противоречит актам большей юридической силы, а также издано в не предусмотренной правом Евразийского экономического союза и законодательством Российской Федерации форме, без государственной регистрации и (или) опубликования на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

В обоснование своего требования административный истец указал, что введение полного запрета на ввоз в Российскую Федерацию и транзит по ее территории подконтрольных товаров (говядины) ряда белорусских предприятий в отсутствие оснований, предусмотренных статьями 29, 56, 58 Договора о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29 мая 2014 г.) (далее — Договор о ЕАЭС), Положением о едином порядке осуществления ветеринарного контроля (надзора) на таможенной границе Евразийского экономического союза и на таможенной территории Евразийского экономического союза (далее — Положение о едином порядке), утвержденным решением Комиссии таможенного союза от 18 июня 2010 г. № 317, и Едиными ветеринарными (ветеринарно-санитарными) требованиями, предъявляемыми к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору) (далее — Единые ветеринарные требования), утвержденными тем же решением, не допускается. По его мнению, пункты 9.1 - 9.5, 3.14, 3.14.2 Положения о едином порядке и абзац третий главы 22 Единых ветеринарных требований предоставляют Россельхознадзору право на принятие решения о запрете на ввоз товара (мяса крупного рогатого скота) исключительно применительно к конкретной его партии, только в соответствующих пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации с государствами — членами ЕАЭС и лишь по результатам проведенных таких разновидностей контроля, как документарный, физический и лабораторный, и исключают возможность издания писем о полном запрете на ввоз в Российскую Федерацию и транзит по ее территории подконтрольных товаров (говядины) в целом безотносительно к конкретной партии, а также возможность идентификации выявленных нарушений с их фиксацией в содержании соответствующих документов. Помимо этого, административный истец полагает, что Россельхознадзор в нарушение Порядка взаимодействия уполномоченных органов государств — членов Евразийского экономического союза при введении временных санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер, утвержденного решением Совета Евразийской экономической комиссии от 16 мая 2016 г. № 149 (далее — Порядок взаимодействия), не уведомил Евразийскую экономическую комиссию о принятом Письме.

Административный ответчик Россельхознадзор в письменных возражениях и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменном отзыве на административный иск указали, что Письмо издано в пределах предоставленных полномочий, носит информационный и организационно-распорядительный характер, по содержанию полностью соответствует положениям международных договоров, других международных актов и законодательству Российской Федерации.

Представители Д. — З., М. в судебном заседании поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить.

Представители Россельхознадзора Б., Ж. в судебном заседании поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России представителя в судебное заседание не направил, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Выслушав объяснения представителей сторон, изучив доводы заинтересованного лица, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-I «О ветеринарии» (далее — Закон о ветеринарии) к основным задачам ветеринарии в Российской Федерации относит, в частности, охрану территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств, а также осуществление федерального государственного ветеринарного контроля (надзора) (статья 1).

Статьей 5 этого закона федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора и подведомственные ему территориальные органы и организации включены в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации (пункт 2), к задачам которой отнесены: предупреждение и ликвидация заразных и массовых незаразных болезней животных; обеспечение безопасности продукции животного происхождения в ветеринарно-санитарном отношении; защита населения от болезней, общих для человека и животных; охрана территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств (пункт 1).

К предмету федерального государственного ветеринарного контроля (надзора) пункт 1.1 статьи 8 Закона о ветеринарии относит соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований в области ветеринарии, установленных международными договорами Российской Федерации в сфере ветеринарии, актами, составляющими право Евразийского экономического союза, данным законом, Федеральным законом от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, при производстве, перемещении, переработке, хранении, реализации и (или) обороте подконтрольных товаров.

Статьей 14 Закона о ветеринарии установлено, что к ввозу в Российскую Федерацию допускаются здоровые животные, а также продукция животного происхождения, полученная от здоровых животных, корма, кормовые добавки и лекарственные средства для животных из благополучных в отношении заразных болезней животных иностранных государств с соблюдением требований ветеринарного законодательства Российской Федерации и условий, предусмотренных международными договорами Российской Федерации.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» является Россельхознадзор, который в пределах своей компетенции контролирует и координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам государственного контроля (надзора) в закрепленной сфере деятельности, осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации, в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции: выдает ветеринарные, карантинные, фитосанитарные, реэкспортные фитосанитарные и иные разрешения (сертификаты) и свидетельства на поднадзорные грузы при их перевозках и разрешения (включая введение и отмену ограничений) на ввоз в Российскую Федерацию и на вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории поднадзорных грузов; организует и осуществляет надзор на Государственной границе Российской Федерации, а также на транспорте в закрепленной сфере деятельности; осуществляет надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в закрепленной сфере деятельности, в том числе надзор за выполнением ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения (пункты 1, 2, 4, 6).

Аналогичные полномочия Россельхознадзора закреплены в пунктах 1, 4, подпункте 5.1.1 пункта 5.1, подпункте 5.2.4 пункта 5.2 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 327. Этим же положением к полномочиям Россельхознадзора отнесено взаимодействие в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности (пункт 5.11).

Вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2023 г. № АКПИ23-617 установлено, что Россельхознадзор, осуществляя контрольно-надзорные полномочия в сфере федерального государственного ветеринарного надзора в отношении пищевой продукции животного происхождения, в связи с проводимой работой по получению Российской Федерацией официального статуса Международного эпизоотического бюро (далее — МЭБ) как страны с контролируемым риском по губкообразной энцефалопатии крупного рогатого скота (далее — ГЭ КРС), а также в соответствии с решением Комиссии Таможенного союза от 22 июня 2011 г. № 721 «О применении международных стандартов, рекомендаций и руководств» с 4 апреля 2019 г. ввел временные ограничения на ввоз из стран, не имеющих официального статуса МЭБ по ГЭ КРС, продукции, полученной от крупного рогатого скота, за исключением товаров, указанных в пункте 1 статьи 11.4.1 Кодекса здоровья наземных животных МЭБ.

Из представленных Россельхознадзором документов усматривается, что 25 декабря 2019 г. в адрес заместителя Министра сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь Россельхознадзором направлено письмо № ФС-КС-7/35181 с просьбой приостановить с 30 декабря 2019 г. ветеринарную сертификацию продукции (мясо говядины) производства ОАО «Бобруйский мясокомбинат», ООО «Мясокомбинат Поставский», ПУП «Миорский мясокомбинат», УП «Березовский комбинат кооперативной промышленности», ОАО «Слуцкий мясокомбинат», ООО «Акдимол» и ООО «Мясной двор „Тарасово“ как в адрес российских получателей, так и для транзита через территорию Российской Федерации до проведения их инспекции.»

Основанием для указанного обращения послужили выявленные факты при проведении ветеринарного контроля (в период с ноября по декабрь 2019 г.) на российско-белорусской административной границе при перемещении через территорию Российской Федерации с указанных белорусских предприятий следующей в адрес казахстанских и киргизских получателей поднадзорной продукции — полутуш и четвертин говядины — с нечитаемыми клеймами и признаками переклеймения (следы срезов в местах клеймения), которые могут свидетельствовать о том, что эти предприятия под видом белорусской продукции поставляют продукцию третьих стран, в том числе Украины и других стран с нестабильной эпизоотической обстановкой, не имеющих статуса по ГЭ ГРС.

26 декабря 2019 г. Россельхознадзор на имя руководителей территориальных управлений Россельхознадзора направил оспариваемое административным истцом письмо, в котором сообщил о своем обращении в адрес Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь с просьбой приостановить с 30 декабря 2019 г. ветеринарную сертификацию продукции производства указанных предприятий для российских получателей и для транзита через территорию Российской Федерации, обязав территориальные управления обеспечить соответствующий контроль за недопущением ввоза продукции этих предприятий на территорию Российской Федерации и доведение этой информации до органов управления ветеринарией субъектов Российской Федерации и заинтересованных организаций.

Письмо, вопреки доводам административного истца, не вводит запрета на ввоз в Российскую Федерацию и транзит по ее территории подконтрольных товаров (говядины) ряда белорусских предприятий, а лишь информирует руководителей территориальных управлений Россельхознадзора об установленном запрете.

В связи с этим не могут быть признаны состоятельными ссылки административного истца на нарушение Россельхознадзором отдельных положений Договора о ЕАЭС, Положения о едином порядке и Единых ветеринарных требований.

Поскольку Письмо не устанавливает запрета на ввоз в Российскую Федерацию и транзит по ее территории подконтрольных товаров (говядины) ряда белорусских предприятий, уведомления Евразийской экономической комиссии о данном письме не требовалось.

Вместе с тем на основании Порядка взаимодействия Россельхознадзор 30 декабря 2019 г. направил письмо № ФС-КС-7/35955 в адрес руководителей уполномоченных органов в сфере ветеринарии государств — членов ЕАЭС с информацией о своем обращении с письмом от 25 декабря 2019 г. № ФС-КС-7/35181 в адрес Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь с просьбой приостановить с 30 декабря 2019 г. ветеринарную сертификацию продукции (мясо говядины) производства конкретных белорусских предприятий.

Аналогичное информационное письмо под № 7-2/1193 31 декабря 2019 г. направлено в адрес Евразийской экономической комиссии Управлением ветеринарного надзора при экспортно-импортных операциях на транспорте и международного сотрудничества Россельхознадзора.

В пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом и наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Поскольку Письмо не обладает названными признаками нормативного правового акта, носит информационно-распорядительный характер, не содержит норм права, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений, оно не подлежало государственной регистрации и опубликованию в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Равным образом Письмо не обладает нормативными свойствами и не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные правоотношения, отличного от требований законодательства Российской Федерации и актов, составляющих право ЕАЭС.

При изложенных обстоятельствах административное исковое заявление Д. удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175 - 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Д. об оспаривании письма Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 26 декабря 2019 г. № ФС-КС-7/35323 отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---