Решение Верховного Суда РФ от 31.01.2024 № АКПИ23-1083

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании не действующими в части подпунктов 49.2 и 49.4 пункта 49 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утв. приказом МВД России от 31.12.2017 № 984>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ф. о признании не действующими в части подпунктов 49.2 и 49.4 пункта 49 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31 декабря 2017 г. № 984,

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31 декабря 2017 г. № 984 (далее также — Приказ) утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (далее также — Административный регламент). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 5 апреля 2018 г., № 50635, размещен 6 апреля 2018 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Пунктом 49 Административного регламента предусмотрено, что одновременно с заявлением о регистрации по месту жительства заявитель представляет: паспорт (подпункт 49.1); документ, являющийся в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации основанием для вселения в жилое помещение, права на которое не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости (подпункт 49.2); акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя (при установлении опеки или попечительства) (подпункт 49.3); письменное согласие о вселении гражданина в жилое помещение от проживающих совместно с нанимателем жилого помещения совершеннолетних пользователей, наймодателя, всех участников долевой собственности (при необходимости); согласие на вселение гражданина в жилое помещение удостоверяется лицом, ответственным за прием и передачу в органы регистрационного учета документов, либо в соответствии с законодательством Российской Федерации о нотариате (подпункт 49.4).

Ф. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими подпунктов 49.2 и 49.4 пункта 49 Административного регламента в части, устанавливающей невозможность удовлетворения органом регистрационного учета заявления лица, отказавшегося от участия в приватизации, о регистрации его по месту пребывания (жительства) в таком помещении без согласия собственников помещения, ссылаясь на их несоответствие статье 40 Конституции Российской Федерации, пункту 2 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), части 4 статьи 31 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее также — ЖК РФ), статье 19 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации». Полагает, что поскольку лицо, ранее отказавшееся от приватизации жилого помещения, имеет бессрочное право пользования этим жилым помещением, в том числе при переходе права собственности на него, оспариваемые положения Административного регламента препятствуют реализации права на регистрацию по месту пребывания (по месту жительства) в таком жилом помещении без письменного согласия собственников жилого помещения.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что органом регистрационного учета ему было отказано в регистрации по месту пребывания в жилом помещении, от приватизации которого он отказался, в связи с отсутствием согласия нового собственника жилого помещения. Судом данное решение признано законным со ссылкой на оспариваемые нормы Административного регламента.

Административный ответчик — Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее также — МВД России) — в письменных возражениях на административный иск и заинтересованное лицо — Минюст России — в письменном отзыве указали, что Приказ принят полномочным органом, оспариваемые положения Административного регламента не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права и законные интересы административного истца.

Административный истец Ф., извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

В судебном заседании представители МВД России Д., С. поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию, просили отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России направил письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Изучив доводы административного истца и заинтересованного лица, выслушав объяснения представителей административного ответчика, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Согласно Положению о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699, МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сфере внутренних дел, в сфере миграции, одной из основных задач которого является предоставление государственных услуг в сфере внутренних дел (пункт 1, подпункт 4 пункта 2); к полномочиям МВД России, кроме прочего, относится осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (подпункт 49 пункта 11).

Реализуя полномочия в установленной сфере деятельности, МВД России в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», статьей 4 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее — Закон № 5242-I), пунктом 2 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 (далее — Правила регистрации), пунктом 4 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, действовавших на момент принятия Приказа, утвердило оспариваемый в части Административный регламент.

Полномочия МВД России на принятие Административного регламента не оспариваются административным истцом и проверены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 3 ноября 2020 г. № АКПИ20-507, от 24 марта 2022 г. № АКПИ22-42, которыми установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт издан компетентным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований законодательства Российской Федерации к форме издания, процедуре его принятия, опубликования и вступления в силу.

Доводы административного истца о несоответствии указываемых им положений Административного регламента нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, основаны на ошибочном понимании норм материального права.

Оспариваемый в части Административный регламент определяет сроки и последовательность административных процедур (действий) подразделений по вопросам миграции территориальных органов МВД России на региональном и районном уровнях (в том числе подразделений по вопросам миграции отделов (отделений, пунктов) полиции территориальных органов МВД России на районном уровне), а также порядок их взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, лицами, ответственными за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, при предоставлении государственной услуги по регистрации и снятию граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Регулируя отношения в сфере регистрационного учета граждан Российской Федерации, Закон № 5242-I определяет регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации как государственную деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных данным законом сведений о регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания, регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства, снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрационный учет граждан Российской Федерации имеет уведомительный характер и отражает факты прибытия гражданина Российской Федерации в место пребывания или место жительства, его нахождения в указанном месте и убытия гражданина Российской Федерации из места пребывания или места жительства (абзац второй статьи 2).

Согласно абзацу четвертому указанной статьи регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства представляет собой постановку гражданина Российской Федерации на регистрационный учет по месту жительства, то есть фиксацию в установленном порядке органом регистрационного учета сведений о месте жительства гражданина Российской Федерации и о его нахождении в данном месте жительства.

Основания возникновения жилищных прав и обязанностей установлены статьей 10 ЖК РФ, в силу которой жилищные права и обязанности возникают: из договоров и иных сделок, предусмотренных федеральным законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных федеральным законом, но не противоречащих ему; из актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, которые предусмотрены жилищным законодательством в качестве основания возникновения жилищных прав и обязанностей; из судебных решений, установивших жилищные права и обязанности; в результате приобретения в собственность жилых помещений по основаниям, допускаемым федеральным законом; из членства в жилищных или жилищно-строительных кооперативах; вследствие действий (бездействия) участников жилищных отношений или наступления событий, с которыми федеральный закон или иной нормативный правовой акт связывает возникновение жилищных прав и обязанностей.

Регистрация по месту жительства (по месту пребывания) к основаниям возникновения, изменения или прекращения жилищных прав, в том числе права пользования жилым помещением, не относится.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации. Регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства (постановления от 4 апреля 1996 г. № 9-П, от 2 февраля 1998 г. № 4-П и от 4 октября 2016 г. № 18-П; определения от 13 июля 2000 г. № 185-О, от 5 октября 2000 г. № 199-О, от 6 октября 2008 г. № 619-О-П).

Из анализа приведенных законоположений следует, что регистрация по месту жительства (по месту пребывания), являясь способом учета граждан в пределах Российской Федерации, не порождающим жилищных и гражданских правоотношений, а отражающим факт проживания в жилом помещении, носит административный характер и ее оформлению предшествует вселение в такое помещение.

Согласно части третьей статьи 3 Закона № 5242-I при регистрации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации граждане Российской Федерации представляют заявления по форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в указанных сферах, и иные документы, предусмотренные данным законом и Правилами регистрации.

Гражданин Российской Федерации (за исключением случая, предусмотренного статьей 6.1 этого закона), изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к лицу, ответственному за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных данным законом и Правилами регистрации, непосредственно в орган регистрационного учета с заявлением по установленной форме. При этом предъявляются: паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина; документ, являющийся в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации основанием для вселения в жилое помещение, за исключением случаев, предусмотренных этим законом и другими федеральными законами, или его надлежаще заверенная копия. Гражданин Российской Федерации вправе не предъявлять документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (договор социального найма, договор найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, прошедшие государственную регистрацию договор или иной документ, выражающие содержание сделки с недвижимым имуществом, свидетельство о государственной регистрации права либо иной документ), если сведения, содержащиеся в соответствующем документе, находятся в распоряжении государственных органов или органов местного самоуправления. В данном случае орган регистрационного учета самостоятельно запрашивает соответствующий документ (сведения, содержащиеся в нем), выписку из соответствующего реестра, иную информацию в соответствии с законодательством Российской Федерации в государственных органах, органах местного самоуправления и производит регистрацию гражданина по месту жительства не позднее восьми рабочих дней со дня подачи им заявления о регистрации по месту жительства и документа, удостоверяющего личность в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть первая статьи 6 Закона № 5242-I).

Аналогичные положения предусмотрены пунктом 16 Правил регистрации.

Подпункт 49.2 пункта 49 Административного регламента воспроизводит содержание статьи 6 Закона № 5242-I и пункта 16 Правил регистрации в части необходимости представления одновременно с заявлением о регистрации по месту жительства документа, являющегося в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации основанием для вселения в жилое помещение, права на которое не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости, и не содержит предписаний, противоречащих положениям жилищного законодательства.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Собственник осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением (пункт 1 статьи 288 ГК РФ).

Согласно части 2 статьи 30 ЖК РФ собственник жилого помещения вправе предоставить во владение и (или) в пользование принадлежащее ему на праве собственности жилое помещение гражданину на основании договора найма, договора безвозмездного пользования или на ином законном основании, а также юридическому лицу на основании договора аренды или на ином законном основании с учетом требований, установленных гражданским законодательством, данным кодексом.

Закрепление в подпункте 49.4 пункта 49 Административного регламента необходимости представления письменного согласия о вселении гражданина в жилое помещение от всех участников долевой собственности согласуется с приведенными нормами, поскольку вселение собственником жилого помещения членов своей семьи и иных граждан является реализацией права пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением.

Пункт 2 статьи 292 ГК РФ, часть 4 статьи 31 ЖК РФ, статья 19 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», на которые ссылается административный истец, устанавливают ограничения выселения бывшего члена семьи собственника жилого помещения и не содержат положений, регламентирующих порядок регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства.

Подпункт 49.4 пункта 49 Административного регламента в полной мере соответствует требованиям гражданского и жилищного законодательства, имеет общий характер для всех получателей государственной услуги и прав административного истца в обозначенном им аспекте не нарушает.

Требования Ф. фактически основаны на несогласии с принятым в его отношении решением об отказе в регистрации по месту пребывания при наличии спора о праве пользования жилым помещением, от приватизации которого он отказался, однако проверка законности и обоснованности такого решения, а также разрешение споров о жилищных правах не входят в предмет настоящего административного дела.

С учетом того, что Административный регламент в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца в указываемом им аспекте, заявленное требование в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ф. о признании не действующими в части подпунктов 49.2 и 49.4 пункта 49 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31 декабря 2017 г. № 984, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---