Решение Верховного Суда РФ от 25.01.2023 № АКПИ22-984

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 17 Порядка представления сотрудников уголовно-исполнительной системы Российской Федерации к увольнению со службы в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и оформления документов, связанных с прекращением или расторжением контракта, увольнением со службы, утв. Приказом Минюста России от 05.08.2021 № 132>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г. о признании недействующим пункта 17 Порядка представления сотрудников уголовно-исполнительной системы Российской Федерации к увольнению со службы в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и оформления документов, связанных с прекращением или расторжением контракта, увольнением со службы, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 5 августа 2021 г. № 132,

приказом Министерства юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) от 5 августа 2021 г. № 132 утвержден Порядок представления сотрудников уголовно-исполнительной системы Российской Федерации к увольнению со службы в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и оформления документов, связанных с прекращением или расторжением контракта, увольнением со службы (далее — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России 11 августа 2021 г., регистрационный номер 64594, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 11 августа 2021 г.

Согласно пункту 17 Порядка представление к увольнению со службы в уголовно-исполнительной системе (далее — представление к увольнению) направляется директору Федеральной службы исполнения наказаний (далее — ФСИН России) или уполномоченному руководителю для принятия решения об увольнении. К представлению к увольнению прилагаются документы, послужившие основанием для его подготовки.

Г. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 17 Порядка, ссылаясь на то, что оспариваемое положение противоречит пункту 3 части первой статьи 77, части первой статьи 80 Трудового кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 87 Федерального закона от 9 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации „Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы“ (далее — Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ), а также нарушает его право на свободное распоряжение своими способностями к труду, которое гарантирует ему возможность беспрепятственно в любое время уволиться по собственной инициативе, подав работодателю заявление, основанное на добровольном волеизъявлении, предупредив работодателя об увольнении не позднее чем за две недели, если иной срок не установлен трудовым законодательством или другим федеральным законом.»

По мнению административного истца, Порядок не регламентирует процедуру предварительного согласования рапорта об увольнении как по действиям увольняемого сотрудника, так и по срокам согласования рапорта с непосредственным руководителем сотрудника. Оспариваемое предписание, обязывающее подать рапорт об увольнении по собственному желанию через своего непосредственного руководителя — врио начальника УФСИН России по Саратовской области, а не напрямую своему работодателю — директору ФСИН России, привело к его незаконному увольнению.

В обоснование требования административный истец указывает, что приказом директора ФСИН России от 27 декабря 2021 г. № 1150-лс служебный контракт, заключенный с ним, расторгнут на основании пункта 6 части 2 статьи 84 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ в связи с грубым нарушением служебной дисциплины, с установлением даты увольнения согласно приказу УФСИН России по Саратовской области от 10 января 2022 г. № 3-лс — 10 января 2022 г. Вместе с тем до увольнения по инициативе работодателя им был подан рапорт об увольнении со службы в уголовно-исполнительной системе по собственному желанию до истечения срока действия контракта на основании пункта 4 части 2 статьи 84 (по выслуге лет, дающей право на получение пенсии) поименованного федерального закона, который получен ФСИН России 16 ноября 2021 г. Считает, что в соответствии с действующим законодательством работодатель обязан был уволить его по данному основанию не позднее 17 декабря 2021 г. Однако в месячный срок после получения указанного рапорта приказ о его увольнении ФСИН России не издала, в связи с чем его увольнение после этого срока в силу пункта 6 части 2 статьи 84 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ является незаконным.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указало, что Порядок издан в пределах предоставленных министерству полномочий, оспариваемое нормативное положение не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В судебном заседании административный истец Г. и его представитель Ч. поддержали заявленное требование.

Представитель Минюста России Е. возражал против удовлетворения административного иска.

Выслушав объяснения административного истца Г. и его представителя Ч., возражения представителя Министерства юстиции Российской Федерации Е., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правоотношения, связанные с поступлением на службу в уголовно-исполнительной системе (далее также — УИС), ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника, регулируются Федеральным законом от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ (часть 1 статьи 2).

В соответствии с частью 2 статьи 92 приведенного федерального закона порядок представления сотрудников к увольнению со службы в уголовно-исполнительной системе и порядок оформления документов, связанных с прекращением или расторжением контракта, увольнением со службы, определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний.

Министерство юстиции Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в том числе в сфере исполнения уголовных наказаний. Министр утверждает порядок представления сотрудника органов принудительного исполнения Российской Федерации к увольнению со службы в органах принудительного исполнения Российской Федерации и порядок оформления документов, связанных с прекращением или расторжением контракта о службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации, увольнением со службы в органах принудительного исполнения Российской Федерации (пункт 1, подпункт 23(26) пункта 12 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313, действовавшего на момент издания оспариваемого акта).

Аналогичное полномочие Минюста России в настоящее время предусмотрено пунктом 2 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 января 2023 г. № 10.

Следовательно, Порядок утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, определенных для его государственной регистрации и опубликования, что не оспаривается административным истцом.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, посредством прохождения которой граждане реализуют свое право на труд, непосредственно связана с обеспечением общественного порядка, осуществляется в публичных интересах, призвана гарантировать надлежащее исполнение уголовных наказаний и закрепленного законом порядка отбывания наказаний, охраны прав и свобод осужденных и направлена на осуществление содержания лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, подсудимых, находящихся под стражей, их охраны и конвоирования. Лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их правовой статус, который включает не только обусловленные характером такой деятельности права, но и обязанности, а также налагаемые на них ограничения (постановление от 15 октября 2013 г. № 21-П, определения от 9 декабря 2014 г. № 2749-О, от 25 октября 2016 г. № 2190-О и др.).

Спецификой профессиональной деятельности сотрудников уголовно-исполнительной системы предопределяется право федерального законодателя вводить особые правила поступления на службу в уголовно-исполнительной системе, ее прохождения и прекращения служебных отношений с учетом задач, стоящих перед уголовно-исполнительной системой, принципов их организации и функционирования, при условии обеспечения баланса между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами и с соблюдением вытекающих из Конституции Российской Федерации принципов справедливости, равенства и соразмерности.

Согласно статье 1 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ служба в уголовно-исполнительной системе — это вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации, а также на должностях, не являющихся должностями в уголовно-исполнительной системе, в случаях и на условиях, которые предусмотрены названным федеральным законом, другими федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации (пункт 1). Сотрудником является гражданин, проходящий в соответствии с этим федеральным законом службу в уголовно-исполнительной системе в должности, по которой предусмотрено присвоение специального звания (пункт 6).

В силу пункта 2 части 2 статьи 84 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ контракт с сотрудником уголовно-исполнительной системы может быть расторгнут, а сотрудник может быть уволен со службы в уголовно-исполнительной системе, в том числе по инициативе сотрудника.

Часть 3 статьи 20 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ закрепляет, что издание правового акта руководителя федерального органа уголовно-исполнительной системы, уполномоченного руководителя о возникновении, изменении и прекращении правоотношений на службе в уголовно-исполнительной системе осуществляется на основании согласия или ходатайства гражданина (сотрудника), выраженных в письменной форме (далее — рапорт), если иное не предусмотрено этим федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Сотрудник имеет право расторгнуть контракт и уволиться со службы в уголовно-исполнительной системе по собственной инициативе до истечения срока действия контракта, подав в установленном порядке рапорт об этом за один месяц до даты увольнения (часть 1 статьи 87 названного федерального закона).

Часть 1 статьи 84 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ предоставляет сотруднику уголовно-исполнительной системы возможность досрочно расторгнуть контракт о службе в уголовно-исполнительной системе, установив при этом единственное требование — подать в установленном порядке рапорт об этом за один месяц до даты увольнения, направлена на обеспечение реализации права граждан на свободное распоряжение своими способностями к труду и не может рассматриваться как нарушающая права сотрудников данной системы.

В соответствии с частью 4 статьи 92 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ сотрудник, имеющий специальное звание полковника внутренней службы, увольняется со службы в уголовно-исполнительной системе приказом руководителя федерального органа уголовно-исполнительной системы. При этом день увольнения сотрудника устанавливается приказом уполномоченного руководителя.

Кроме того, федеральный законодатель в пункте 3 части 1 статьи 12 поименованного федерального закона закрепил обязанность соблюдать субординацию — обращаться по служебным вопросам к своему непосредственному руководителю (начальнику), а при необходимости и к прямому руководителю (начальнику), поставив при этом в известность непосредственного руководителя (начальника).

Из системного анализа приведенных правовых норм следует, что издание правового акта руководителя федерального органа уголовно-исполнительной системы об увольнении со службы в УИС осуществляется на основании рапорта сотрудника, который не может быть подан непосредственно директору ФСИН России, минуя непосредственного руководителя (начальника).

Порядок определяет процедуру представления сотрудников уголовно-исполнительной системы Российской Федерации к увольнению со службы в УИС и оформления документов, связанных с прекращением или расторжением контракта, увольнением со службы (пункт 1).

До увольнения сотрудника соответствующее кадровое подразделение с участием непосредственного руководителя (начальника) сотрудника готовит представление к увольнению со службы в УИС, рекомендуемый образец которого приведен в приложении № 4 к Порядку (пункт 13 Порядка). Представление к увольнению согласовывается с начальником подразделения, в котором проходит службу сотрудник, и доводится до сведения сотрудника под подпись (пункт 14 Порядка).

Оспариваемая норма Порядка устанавливает, что директору ФСИН России или уполномоченному руководителю для принятия решения об увольнении направляется представление к увольнению с документами, послужившими основанием для его подготовки.

Согласно части 5 статьи 92 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ на сотрудника, увольняемого со службы в уголовно-исполнительной системе, оформляется представление, содержащее сведения об основании увольнения, о стаже службы (выслуге лет) в уголовно-исполнительной системе, возрасте, состоянии здоровья сотрудника, наличии у него прав на получение социальных гарантий в зависимости от основания увольнения, а также иные сведения, перечень которых определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний.

Такое требование обусловлено частью 1 статьи 92 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ, предусматривающей, что прекращение или расторжение контракта с сотрудником, увольнение его со службы в уголовно-исполнительной системе осуществляются руководителем федерального органа уголовно-исполнительной системы или уполномоченным руководителем.

Следовательно, установленное пунктом 17 Порядка нормативное правовое регулирование согласуется с приведенными положениями Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ, в частности со статьей 92.

Доводы административного истца о противоречии пункта 17 Порядка нормам Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ основаны на ошибочном толковании норм права.

В силу части 1 статьи 3 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ регулирование правоотношений, связанных со службой в уголовно-исполнительной системе, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, данным федеральным законом, Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Федеральным законом от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и другими федеральными законами, регламентирующими правоотношения, связанные со службой в уголовно-исполнительной системе, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, нормативными правовыми актами федерального органа уголовно-исполнительной системы в случаях, установленных федеральными конституционными законами, данным федеральным законом, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.

К правоотношениям, связанным со службой в уголовно-исполнительной системе, нормы трудового законодательства Российской Федерации применяются только в случаях, не урегулированных названными выше нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 2 статьи 3 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ).

В то же время в соответствии с частью седьмой статьи 11 Трудового кодекса Российской Федерации на государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе.

Из анализа приведенных норм федеральных законов следует, что Порядок, принятый в целях реализации требований Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ, относится к числу нормативных правовых актов, которые непосредственно регулируют отношения, связанные со службой в уголовно-исполнительной системе, в том числе порядок увольнения со службы. В связи с этим оспариваемое в части нормативное положение не может рассматриваться как противоречащее требованиям Трудового кодекса Российской Федерации.

Таким образом, указанными нормами предусмотрено субсидиарное применение норм трудового законодательства и законодательства о государственной службе к отношениям, связанным со службой в уголовно-исполнительной системе.

Суждения административного истца о нарушении его прав оспариваемой нормой, позволяющей руководителю федерального органа уголовно-исполнительной системы или уполномоченному руководителю при наличии двух оснований увольнения сотрудника — по выслуге лет, дающей право на получение пенсии, и в связи с грубым нарушением служебной дисциплины — произвольно выбирать основание увольнения, ухудшающее положение сотрудника, являются несостоятельными, поскольку на работодателя законом не возлагается обязанность рассматривать рапорт сотрудника об увольнении по собственной инициативе и удовлетворять его при наличии фактов, дающих основания для его увольнения по другим основаниям, в частности в связи с грубым нарушением служебной дисциплины.

Положения статей 84 и 92 Федерального закона от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ имеют целью упорядочивание отношений по прекращению службы в уголовно-исполнительной системе и не предполагают возможности произвольного избрания основания увольнения сотрудника уголовно-исполнительной системы без учета фактических обстоятельств, предшествовавших его увольнению.

Требование административного истца о признании оспариваемого пункта Порядка недействующим, как следует из содержания административного искового заявления, фактически сводится к его несогласию с конкретными действиями и решениями должностных лиц федерального органа УИС и уполномоченным руководителем учреждения УИС, в котором он ранее проходил службу, а также с состоявшимися судебными актами по его искам. Вместе с тем проверка законности и обоснованности действий и решений должностных лиц ФСИН России, его территориальных органов, учреждений, судебных постановлений по конкретным делам, включая правильное применение норм права относительно установленных и доказанных обстоятельств дела, не входит в предмет настоящего административного дела.

Из представленных административным истцом материалов также не усматривается, что применение на практике оспариваемого нормативного положения не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта, выявленному судом.

Пункт 17 Порядка соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Поскольку положения Порядка в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Г. о признании недействующим пункта 17 Порядка представления сотрудников уголовно-исполнительной системы Российской Федерации к увольнению со службы в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и оформления документов, связанных с прекращением или расторжением контракта, увольнением со службы, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 5 августа 2021 г. № 132, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---