Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.04.2022 № АКПИ22-83

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 2 изменений, которые вносятся в Правила принятия решения публично-правовой компанией «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» о финансировании или о нецелесообразности финансирования мероприятий, предусмотренных частью 2 статьи 13.1 Федерального закона «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.09.2019 № 1192, утв. Постановлением Правительства РФ от 24.11.2021 № 2023>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.А.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А.Т., А.А.М., А.А.В., А.Е., Б.В., Б.П., Б.Я., В.А.С., В.А.П., В. А. Аа., В.В., Г.Я., Г.З., Г.М., Г.А., Д. М. Ва., Д. М. Вб., Д.Ю., Д.С., Д.Е., Е. А. Аа., Е.Е., Е.Д., Е. А. Аб., З.Н.О., З.В.Д., З.Н.С., З.В.Р., З.Н.Ю., И.Ш., И.А., К.И., К.Н., К.Е.М., К.А.Д., К. А. Са., К. В. Са., К.А.Л., К. А. Сб., К.З., К.Е.В., К.М., К.С., К.И.В., К.В.Р., Л.Н.А., Л.С., Л.Н.Г., М.С., М.Г., М.А., М. М. Аа., М.Л., М.В., Н.В., Н.Е., О. О. Аа., О. О. Аб., П.А., П.О.Г., П.Р., П.Ю., Р.А., Р.Л., С.Н., С.Л., С.А.А., С.В., С.И., С. Е. Аа., С.П., С.С.Л., С.Д., Т.А.Г., Т.А.А., Щ.Д., Т.С.А., Х., Ч.Т., Ш.М., Ш.И., Ш.Л., Ш.О., Ш.К.В., Ш.В., Б.И., В.А.Д., В.Н., Г.Д., Ж., К.Е.Х., К. В. Сб., К.В.А., Л.Л., М.М.В., М.П., Н.К., Р.Э., С. Е. Аб., С.А.Ю., С.С.А., С.С.В., Т.Е.В., Т.Н., А.О., В.М., В. А. Аб., М.Ю., Т.С.С., Г.Е., К.Р., М. М. Аб., Р.Е., Т.Е.Д., Ч.В., Щ.А., Л.Г., С.М., К.А.В., Н.А. (124 гражданина о признании частично недействующим пункта 2 изменений, которые вносятся в Правила принятия решения публично-правовой компанией «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» о финансировании или о нецелесообразности финансирования мероприятий, предусмотренных частью 2 статьи 13.1 Федерального закона «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2019 г. № 1192, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2021 г. № 2023,

постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2021 г. № 2023 утверждены изменения, которые вносятся в Правила принятия решения публично-правовой компанией «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» о финансировании или о нецелесообразности финансирования мероприятий, предусмотренных частью 2 статьи 13.1 Федерального закона «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2019 г. № 1192 (далее также соответственно — Изменения и Правила).

Согласно пункту 2 Изменений пункт 14 Правил дополнен подпунктами «г» и «д» следующего содержания:

«г) степень готовности отдельного многоквартирного дома или жилого дома блокированной застройки, состоящего из 3 и более блоков, в составе жилого комплекса и (или) объекта инфраструктуры составляет менее 80 процентов;»

д) земельный участок, предназначенный для размещения указанных в абзаце первом данного пункта объекта незавершенного строительства и (или) объекта инфраструктуры, на дату принятия решения о финансировании не принадлежит застройщику на праве собственности или ином имущественном праве.».

Граждане А.Т. и другие (всего 124 гражданина) обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 2 Изменений в части дополнения пункта 14 Правил подпунктом «г», ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, частям 1, 1.1 статьи 9.1 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 218-ФЗ «О публично-правовой компании „Фонд развития территорий“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также — Федеральный закон № 218-ФЗ), нарушают принцип эффективности использования бюджетных средств, наносят ущерб бюджету, правам налогоплательщиков и участникам строительства.

Административные истцы полагают, что оспариваемые нормы также вступают в противоречие с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2021 г. № 575 «О принятии публично-правовой компанией „Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства“ решений о финансировании мероприятий, предусмотренных частью 2 статьи 13.1 Федерального закона „О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“, поскольку в случае, если объем строительно-монтажных работ, выполненных в отношении объекта незавершенного строительства, составляет не менее 50 процентов объема строительства в соответствии с проектной документацией и подтвержден отчетом об оценке объема выполненных строительно-монтажных работ, предоставленным оценщиком, соответствующим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, Фонд принимает решение о завершении строительства объекта.»

Как указывают административные истцы, они являются участниками долевого строительства многоквартирного жилого дома, расположенного в Московской области. Все квартиры в доме проданы, строительная готовность по данным государственного строительного надзора, — 72 процента (в доме отсутствуют лифты и облицовка фасада, дом подключен ко всем коммуникациям, все квартиры оборудованы системами отопления и водоснабжения, дом остеклен, возведены все этажи, смонтирована крыша). По данным застройщика, на достройку дома необходимы средства в размере, не превышающем 350000000 (триста пятьдесят миллионов) руб. При этом на компенсации гражданам необходима сумма более 1000000000 (одного миллиарда) руб. В связи с задержкой строительства инициативная группа дольщиков обратилась в публично-правовую компанию «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» (далее также — Фонд) с целью достройки дома. Заявители обратились исключительно с целью достройки, так как в момент обращения Фонд не мог принять иного решения, кроме достройки объекта в силу действовавшего законодательства. Однако после издания оспариваемого акта возможность принять решение о достройке объекта недвижимости у Фонда отсутствует. Сумма компенсаций не позволит приобрести жилье в подобном объекте.

По мнению административных истцов, решение о компенсации принимается в случае невозможности строительства, при этом один фактор, такой как готовность объекта менее 80 процентов, не указывает на невозможность дальнейшего строительства.

В суде представитель административных истцов М.Н. поддержала заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 28 февраля 2022 г. № ДГ-П49-2789).

Представитель административного ответчика Правительства Российской Федерации П.О.В. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административных истцов.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административных истцов М.Н., представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации П.О.В., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Согласно частям 3.1, 3.2 статьи 13.1 Федерального закона № 218-ФЗ порядок принятия публично-правовой компанией «Фонд развития территорий» решения о финансировании или о нецелесообразности финансирования указанных в части 2 данной статьи мероприятий, основания принятия Фондом решения о финансировании устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В соответствии с частью 33 статьи 23 Федерального закона от 30 декабря 2021 г. № 436-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» со дня вступления в силу поименованного Федерального закона при применении федеральных законов, актов Правительства Российской Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти наименования «публично-правовая компания „Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства“ и „публично-правовая компания „Фонд развития территорий“ считаются равнозначными.»

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 12 сентября 2019 г. № 1192 утвердило Правила, которые устанавливают порядок принятия Фондом решения о финансировании мероприятий, предусмотренных частью 2 статьи 13.1 Федерального закона № 218-ФЗ или решения о нецелесообразности финансирования таких мероприятий за счет имущества Фонда, имущественного взноса Российской Федерации и иных публично-правовых образований в Фонд, а также порядок осуществления контроля за использованием представленных в рамках такого финансирования средств.

Правила размещены на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 17 сентября 2019 г., опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации 23 сентября 2019 г., № 38.

В целях совершенствования нормативно-правового регулирования Правительство Российской Федерации постановлением от 24 ноября 2021 г. № 2023 утвердило Изменения. Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 26 ноября 2021 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 29 ноября 2021 г., № 48.

Пункт 14 Правил устанавливает основания, при наличии которых решение о финансировании завершения строительства отдельного многоквартирного дома или жилого дома блокированной застройки, состоящего из 3 и более блоков, в составе жилого комплекса и (или) решение о финансировании завершения строительства (строительства) объекта инфраструктуры не могут быть приняты, в частности, если степень готовности таких объектов составляет менее 80 процентов (подпункт «г»).

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют Федеральному закону «О публично-правовой компании „Фонд развития территорий“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», называющий в статье 13.1 цели, на которые может использоваться имущество Фонда, в том числе — выплату возмещения гражданам в соответствии со статьей 13 данного Федерального закона, т.е. в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Подпункт «г» пункта 14 Правил относится к порядку принятия решения Фондом о финансировании либо о нецелесообразности финансирования по основаниям, предусмотренным статьей 13.1 Федерального закона «О публично-правовой компании „Фонд развития территорий“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и не нарушает права граждан — участников строительства, имеющих требования о передаче жилых помещений, машино-мест и нежилых помещений, включенных в реестр требований участников строительства на выплату возмещения.

Доводы административных истцов о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации основаны на ошибочном толковании норм материального права и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Устанавливая общие принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 34 закрепляет один из принципов бюджетной системы — принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Предметом правового регулирования подпункта «г» пункта 14 Правил являются иные отношения, связанные с порядком принятия решения Фондом.

Ссылка административных истцов на противоречие подпункта «г» пункта 14 Правил постановлению Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2021 г. № 575 «О принятии публично-правовой компанией „Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства“ решений о финансировании мероприятий, предусмотренных частью 2 статьи 13.1 Федерального закона „О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“ является несостоятельной. Пунктом 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) предусмотрено, что суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В связи с этим проверка оспариваемой нормы на соответствие иному нормативному правовому акту Правительства Российской Федерации не может быть осуществлена.»

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления А.Т., А.А.М., А.А.В., А.Е., Б.В., Б.П., Б.Я., В.А.С., В.А.П., В. А. Аа., В.В., Г.Я., Г.З., Г.М., Г.А., Д. М. Ва., Д. М. Вб., Д.Ю., Д.С., Д.Е., Е. А. Аа., Е.Е., Е.Д., Е.А., З.Н.О., З.В.Д., З.Н.С., З.В.Р., З.Н.Ю., И.Ш., И.А., К.И., К.Н., К.Е.М., К.А.Д., К. А. Са., К. В. Са., К.А.Л., К. А. Сб., К.З., К.Е.В., К.М., К.С., К.И.В., К.В.Р., Л.Н.А., Л.С., Л.Н.Г., М.С., М.Г., М.А., М. М. Аа., М.Л., М.В., Н.В., Н.Е., О. О. Аа., О. О. Аб., П.А., П.О.Г., П.Р., П.Ю., Р.А., Р.Л., С.Н., С.Л., С.А.А., С.В., С.И., С. Е. Аа., С.П., С.С.Л., С.Д., Т.А.Г., Т.А.А., Щ.Д., Т.С.А., Х., Ч.Т., Ш.М., Ш.И., Ш.Л., Ш.О., Ш.К.В., Ш.В., Б.И., В.А.Д., В.Н., Г.Д., Ж., К.Е.Х., К. В. Сб., К.В.А., Л.Л., М.М.В., М.П., Н.К., Р.Э., С. Е. Аб., С.А.Ю., С.С.А., С.С.В., Т.Е.В., Т.Н., А.О., В.М., В. А. Аб., М.Ю., Т.С.С., Г.Е., К.Р., М. М. Аб., Р.Е., Т.Е.Д., Ч.В., Щ.А., Л.Г., С.М., К.А.В., Н.А. о признании частично недействующим пункта 2 изменений, которые вносятся в Правила принятия решения публично-правовой компанией «Фонд защиты прав граждан — участников долевого строительства» о финансировании или о нецелесообразности финансирования мероприятий, предусмотренных частью 2 статьи 13.1 Федерального закона «О публично-правовой компании по защите прав граждан — участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2019 г. № 1192, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2021 г. № 2023, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---