Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 01.11.2022 № АКПИ22-814

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца шестого раздела 2 приложения 1 к Правилам дорожного движения Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Кириллова В.С.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Л. о признании недействующим абзаца шестого раздела 2 приложения 1 к Правилам дорожного движения Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090,

постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 утверждены Правила дорожного движения Российской Федерации (далее — Правила) и Основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения (далее — Основные положения). Нормативный правовой акт официально опубликован в Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации 22 ноября 1993 г. № 47, в газете «Российские вести» 23 ноября 1993 г. № 227 (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. № 2441).

В соответствии с абзацем шестым раздела 2 «Знаки приоритета» приложения 1 к Правилам знак 2.4 «Уступите дорогу» обозначает, что водитель должен уступить дорогу транспортным средствам, движущимся по пересекаемой дороге, а при наличии таблички 8.13 («Направление главной дороги») — по главной.

Л. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца шестого раздела 2 приложения 1 к Правилам, ссылаясь на то, что оспариваемая норма не соответствует статье 2, пункту 1 статьи 24 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», пункту 2 статьи 10 Конвенции о дорожных знаках и сигналах (заключена в г. Вене 8 ноября 1968 г., ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 29 апреля 1974 г. № 5939-VIII), не отвечает принципам правовой определенности. По мнению административного истца, буквальное прочтение и толкование оспариваемой нормы в совокупности с понятием «перекресток», содержащимся в пункте 1.2 Правил, позволяет сделать вывод о распространении требований знака 2.4 только на перекрестки, образованные пересечением дорог, но не их примыканием или разветвлением, что может создать условия для возникновения дорожно-транспортного происшествия. Как указывает административный истец, абзац шестой раздела 2 приложения 1 к Правилам не исключает возможность усмотрения участника дорожного движения в применении требования уступить дорогу в зависимости от того, чем образован перекресток — пересечением, примыканием или разветвлением.

Министерство внутренних дел Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Правила изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемое нормативное положение соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав административного истца.

Административный истец Л. в судебное заседание, о котором извещен надлежащим образом, не явился, письменно просил рассмотреть дело без его участия.

Представители Правительства Российской Федерации С.Ю. и К. возражали против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., обсудив доводы административного истца Л., возражения представителей Правительства Российской Федерации С.Ю., К., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации определяет Федеральный закон «О безопасности дорожного движения».

Формирование и проведение на территории Российской Федерации единой государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения, установление правовых основ обеспечения безопасности дорожного движения и единой системы технических регламентов, правил, документов по стандартизации, принимаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, в силу статьи 6 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», находятся в ведении Российской Федерации.

Единый порядок дорожного движения на территории Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2017 г. № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», устанавливается правилами дорожного движения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Следовательно, Правила утверждены Правительством Российской Федерации во исполнение полномочия, предусмотренного федеральным законом.

Регулируя общественные отношения, возникающие в процессе организации дорожного движения, а также при организации и осуществлении парковочной деятельности, Федеральный закон «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в статье 3 к техническим средствам организации дорожного движения относит сооружения и устройства, являющиеся элементами обустройства дорог и предназначенные для обеспечения организации дорожного движения (дорожные знаки, разметка, светофоры, дорожные ограждения, направляющие устройства и иные сооружения и устройства).

К элементам обустройства автомобильных дорог Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» относит в том числе дорожные знаки (пункт 5 статьи 3).

Устанавливая единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации, приложение 1 к Правилам содержит дорожные знаки. В частности, в разделе 2 приведены знаки приоритета, которые устанавливают очередность проезда перекрестков, пересечений проезжих частей или узких участков дороги. Дорожный знак 2.4 «Уступите дорогу» указывает, что водитель должен уступить дорогу транспортным средствам, движущимся по пересекаемой дороге, а при наличии таблички 8.13 «Направление главной дороги» — по главной.

В приложении 1 к Правилам приведен перечень дорожных знаков по ГОСТ Р 52289-2019 «Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств» (далее — ГОСТ Р 52289-2019) и ГОСТ Р 52290-2004 «Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Знаки дорожные. Общие технические требования», утвержденным приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 20 декабря 2019 г. № 1425-ст и от 15 декабря 2004 г. № 121-ст соответственно.

ГОСТ Р 52289-2019 определяет дорожный знак как техническое средство организации движения с обозначениями и/или надписями, информирующими участников дорожного движения о дорожных условиях и режимах движения, расположении населенных пунктов и других объектах (пункт 3.2).

Пунктом 5.3.6 ГОСТ Р 52289-2019 предусмотрено, что знак 2.4 «Уступите дорогу» устанавливают непосредственно перед выездом на дорогу, предпочтительно в начале кривой сопряжения, по которой знаками 2.1 или 2.3.1 - 2.3.7 предоставлено преимущественное право проезда данного перекрестка, а также перед выездами на автомагистраль. Перед перекрестками со сложной планировкой и перед перекрестками, на которых главная дорога изменяет направление, знак устанавливают с табличкой 8.13. Знак устанавливают перед выездами с грунтовых дорог на дорогу с твердым покрытием, а также в местах выезда на дорогу с прилегающих территорий, если признаки примыкающих дорог могут неоднозначно распознаваться водителями транспортных средств, выезжающих на главную дорогу в любое время суток.

В Правилах воспроизведены названные положения национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 52289-2019, которые не могут рассматриваться как противоречащие действующему законодательству, поскольку национальный стандарт является документом, в котором устанавливаются характеристики объекта стандартизации для всеобщего применения (статья 2 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации»).

Кроме того, поименованный национальный стандарт, в силу пункта 2 статьи 4 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации», включен в перечень документов по стандартизации, обязательное применение которых обеспечивает безопасность дорожного движения при его организации на территории Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2017 г. № 2438-р.

Приведенные положения не ограничивают действие знака 2.4 «Уступите дорогу» исключительно перекрестками или перекрестками, образованными пересечением дорог. Между тем, абзац шестой раздела 2 приложения 1 к Правилам способы образования перекрестков не устанавливает.

Доводы административного истца о противоречии абзаца шестого раздела 2 приложения 1 к Правилам статье 2, пункту 1 статьи 24 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», пункту 2 статьи 10 Конвенции о дорожных знаках и сигналах основаны на ошибочном толковании норм материального права и не могут служить основанием для удовлетворения заявленного требования.

Согласно статье 1 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» правовое регулирование дорожного движения осуществляется в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также защиты интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий. При этом в силу пункта 1 статьи 24 данного федерального закона права граждан на безопасные условия движения по дорогам Российской Федерации гарантируются государством и обеспечиваются путем выполнения законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения и международных договоров Российской Федерации.

Конвенция о дорожных знаках и сигналах, как явствует из ее преамбулы, направлена на облегчение международного дорожного движения и повышение безопасности на дорогах.

В статье 3 Конвенция о дорожных знаках и сигналах закрепляет, что договаривающиеся стороны данной конвенции принимают установленную в ней систему дорожных знаков и сигналов и разметки дорог и обязуются провести ее в жизнь в возможно короткий срок (подпункт «a» пункт 1); когда Конвенция определяет сигнальный знак, обозначение или разметку для указания предписания или для сообщения пользователям дороги определенной информации, договаривающиеся стороны обязуются не применять другого сигнального знака, другого обозначения или другой разметки для указания этого предписания или для сообщения этой информации (подпункт «i» пункта 1).

В разделе В приложения 1 «Дорожные знаки» к Конвенции о дорожных знаках и сигналах определены знаки преимущественного права проезда, среди которых знак В, 1 «Пересечение с главной дорогой».

Согласно статье 10 названной конвенции сигнальными знаками, имеющими целью доводить до сведения пользователей дороги особые правила преимущественного проезда на перекрестках, являются знаки В, 1, В, 2, В, 3 и В, 4 (пункт 1). Сигнальный знак В, 1 «Пересечение с главной дорогой» применяется для указания того, что на перекрестке, на котором установлен этот сигнальный знак, водители должны уступить дорогу транспортным средствам, движущимся по дороге, к которой они приближаются (пункт 2). Знак В, 1 или В, 2 может устанавливаться вне перекрестка, когда компетентные органы считают это необходимым (пункт 4).

Исходя из вышеизложенного, Конвенция о дорожных знаках и сигналах допускает установку сигнального знака В, 1 «Пересечение с главной дорогой» как на перекрестках, так и иных участках дорог, при этом место установки знака не меняет целевого предназначения данного знака, состоящего в том, что в месте его установки водители должны уступить дорогу транспортным средствам, движущимся по дороге, к которой они приближаются (то есть главной, пересекаемой).

Действие знаков раздела 2 приложения 1 к Правилам, включая оспариваемое административным истцом предписание знака 2.4 «Уступите дорогу», распространяется на очередность проезда как перекрестков, так и иных участков дорог (пересечений проезжих частей, узких участков).

Правила, как и Конвенция о дорожных знаках и сигналах, каких-либо изъятий относительно распространения действия соответствующего знака исключительно на очередность проезда перекрестков, в том числе образованных пересечением дорог перекрестков, не содержат.

Оспариваемое положение нормативного правового акта корреспондирует предписаниям Конвенции о дорожных знаках и сигналах, принято в целях обеспечения безопасности дорожного движения, которую Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» определяет как деятельность, направленную на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий (статья 2), соответствует задачам законодательства о безопасности дорожного движения и основным принципам обеспечения безопасности дорожного движения (статьи 1, 3).

Оспариваемое предписание Правил подлежит применению в системном единстве с иными положениями законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, не содержит неопределенности и не может рассматриваться как нарушающее права административного истца.

Учитывая, что абзац шестой раздела 2 приложения 1 к Правилам не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Л. о признании недействующим абзаца шестого раздела 2 приложения 1 к Правилам дорожного движения Российской Федерации, утвержденным постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---