Решение Верховного Суда РФ от 19.10.2022 № АКПИ22-719

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующей номенклатуры медицинских услуг, утв. приказом Минздрава России от 13.10.2017 № 804н>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Г. о признании частично недействующей номенклатуры медицинских услуг, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13 октября 2017 г. № 804н,

приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13 октября 2017 г. № 804н (далее также — Приказ) утверждена номенклатура медицинских услуг (далее также — Номенклатура), которая представляет собой систематизированный перечень кодов и наименований медицинских услуг в здравоохранении. Код услуги состоит из буквенно-цифрового шифра от 8 до 11 (12) знаков. Первый знак обозначает раздел услуги, второй и третий знаки — тип медицинской услуги, четвертый и пятый (шестой) знаки — класс медицинской услуги (анатомо-функциональная область и/или перечень медицинских специальностей), с шестого по одиннадцатый знаки (с седьмого по двенадцатый) — вид, подвид услуги. Перечень медицинских услуг разделен на разделы «A» и «B», построенные по иерархическому принципу.

Нормативный правовой акт зарегистрирован 7 ноября 2017 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), № 48808, и опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 8 ноября 2017 г.

В разделе «A» Номенклатуры под кодом A20.30.030 поименована медицинская услуга «Ванны воздушно-пузырьковые (жемчужные)».

Г., являющаяся индивидуальным предпринимателем и планирующая оказывать бытовые банные услуги и услуги по СПА-уходу по телу, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующей Номенклатуры в части, предусматривающей включение в перечень медицинских услуг раздела «A» Номенклатуры услуги «Ванны воздушно-пузырьковые (жемчужные)», ссылаясь на то, что нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит статьям 2 и 3 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее также — Федеральный закон № 323-ФЗ), необоснованно относя данную услугу без учета цели ее оказания к медицинским услугам, подлежащим лицензированию. Полагает, что Номенклатура допускает толкование, позволяющее относить к медицинским услуги с тождественным наименованием при отсутствии медицинских целей их оказания.

В обоснование требования административный истец указала, что включение указанной выше услуги в Номенклатуру нарушает ее права в сфере предпринимательской деятельности, так как незаконно возлагает на нее при осуществлении деятельности по оказанию банных услуг и услуг по СПА-уходу по телу обязанность по их лицензированию как медицинских. Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 7 сентября 2021 г. она привлечена к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна). При этом факта оказания медицинской помощи в ее действиях установлено не было.

Административный ответчик Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее также — Минздрав России) и заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях и отзыве на административный иск указали, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, оспариваемые положения Номенклатуры не противоречат действующему законодательству Российской Федерации и не нарушают права административного истца.

Представитель административного истца Д. в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Представитель Минздрава России Ш. поддержал правовую позицию, изложенную в письменных возражениях, просил отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России письменно заявил ходатайство о рассмотрении административного дела без участия его представителя.

Выслушав стороны, изучив доводы заинтересованного лица, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 14 которого утверждение номенклатуры медицинских услуг отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

Таким органом в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608, является Минздрав России, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает номенклатуру медицинских услуг (подпункт 5.2.3 пункта 5.2 названного положения).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Номенклатуру, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие. Данные обстоятельства ранее также установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2018 г. № АКПИ18-473, от 11 июля 2019 г. № АКПИ19-360, от 10 октября 2019 г. № АКПИ19-639.

Под медицинской услугой Федеральный закон № 323-ФЗ понимает медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение (пункт 4 статьи 2).

Медицинское вмешательство, согласно пункту 5 статьи 2 указанного закона, представляет собой выполняемые медицинским работником и иным работником, имеющим право на осуществление медицинской деятельности, по отношению к пациенту, затрагивающие физическое или психическое состояние человека и имеющие профилактическую, исследовательскую, диагностическую, лечебную, реабилитационную направленность виды медицинских обследований и (или) медицинских манипуляций, а также искусственное прерывание беременности.

Номенклатура представляет собой систематизированный перечень кодов и наименований медицинских услуг в здравоохранении (пункт 1 Номенклатуры) и в силу частей 3 и 14 статьи 37 Федерального закона № 323-ФЗ используется при разработке клинических рекомендаций, стандартов медицинской помощи, на основе и с учетом которых в соответствии с частью 1 этой статьи организуется и оказывается медицинская помощь.

Клинические рекомендации — документы, содержащие основанную на научных доказательствах структурированную информацию по вопросам профилактики, диагностики, лечения и реабилитации, в том числе протоколы ведения (протоколы лечения) пациента, варианты медицинского вмешательства и описание последовательности действий медицинского работника с учетом течения заболевания, наличия осложнений и сопутствующих заболеваний, иных факторов, влияющих на результаты оказания медицинской помощи. Клинические рекомендации разрабатываются медицинскими профессиональными некоммерческими организациями по отдельным заболеваниям или состояниям (группам заболеваний или состояний) с указанием медицинских услуг, предусмотренных номенклатурой медицинских услуг. Клинические рекомендации, одобренные научно-практическим советом и утвержденные медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, размещаются на официальном сайте уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сети «Интернет» (пункт 23 статьи 2, части 3, 13 статьи 37 Федерального закона № 323-ФЗ).

Медицинская услуга код A20.30.030 «Ванны воздушно-пузырьковые (жемчужные)» проводится в целях консервативного лечения и реабилитации в позднем послеоперационном периоде заболеваний или состояний и включена в соответствующие разделы размещенных на официальном сайте Минздрава России в сети «Интернет» клинических рекомендаций.

Установки для проведения жемчужных ванн включены в стандарты оснащения физиотерапевтических кабинетов (отделений), утвержденные приказами Минздрава России от 16 апреля 2012 г. № 366н «Об утверждении Порядка оказания педиатрической помощи», от 1 мая 2012 г. № 566н «Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи при психических расстройствах и расстройствах поведения», от 5 мая 2016 г. № 279н «Об утверждении Порядка организации санаторно-курортного лечения», от 7 марта 2018 г. № 92н «Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи детям».

В статье 4 Федерального закона № 323-ФЗ закреплены основные принципы охраны здоровья, к которым отнесены в том числе соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий, приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи, доступность и качество медицинской помощи.

Отнесение услуги «Ванны воздушно-пузырьковые (жемчужные)» (код A20.30.030) к медицинским и включение ее в Номенклатуру направлено на обеспечение дополнительных гарантий приоритета интересов пациента при оказании медицинской помощи, обеспечение доступности и качества медицинской помощи.

Исключение указанной услуги из Номенклатуры приведет к нарушению права граждан на охрану здоровья (статья 18 Федерального закона № 323-ФЗ), которое обеспечивается в том числе оказанием доступной и качественной медицинской помощи.

Какие-либо нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу и содержащие иную номенклатуру медицинских услуг, отсутствуют.

Доводы административного истца о том, что любые услуги с наименованиями, включенными в Номенклатуру, подлежат лицензированию, являются несостоятельными.

Медицинская деятельность — это профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях (пункт 10 статьи 2 Федерального закона № 323-ФЗ).

Частью 1 статьи 69 Федерального закона № 323-ФЗ установлено, что право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, получившие медицинское или иное образование в Российской Федерации и прошедшие аккредитацию специалиста.

Медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») подлежит лицензированию в соответствии с пунктом 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

При этом в соответствии с пунктом 4 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 г. № 852, медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению, которые выполняются при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Из приведенных норм следует, что выполнение лицами, не являющимися медицинскими работниками, вне медицинских организаций аналогичных по наименованию включенным в Номенклатуру медицинским услугам действий в рамках предоставления иных, не направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию, услуг не свидетельствует об осуществлении данными лицами медицинской деятельности.

Ссылки административного истца на то, что Номенклатура допускает толкование, позволяющее относить к медицинским услуги с тождественным наименованием при отсутствии медицинских целей их оказания, являются несостоятельными, поскольку описание приведенных в Номенклатуре услуг осуществляется не только указанием их наименования, но и присвоением им кода, отражающего тип медицинской услуги, ее класс и вид (подвид). Применительно к оспариваемым положениям Номенклатуры услуга «Ванны воздушно-пузырьковые (жемчужные)» — лечение климатическими воздействиями (код A20.30.030).

Вопреки доводам административного истца без наличия признаков медицинской услуги, определенных Федеральным законом № 323-ФЗ, в частности цели оказания услуги (направленность на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию), оказания ее медицинским работником и иным работником, имеющим право на осуществление медицинской деятельности, услуга не может быть отнесена к медицинской.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают и не ограничивают права административного истца в упоминаемых им аспектах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Г. о признании частично недействующей номенклатуры медицинских услуг, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13 октября 2017 г. № 804н, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---