Решение Верховного Суда РФ от 14.09.2022 № АКПИ22-718

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующей номенклатуры медицинских услуг, утв. Приказом Минздрава России от 13.10.2017 № 804н>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Т. о признании частично недействующей номенклатуры медицинских услуг, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13 октября 2017 г. № 804н,

приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее также — Минздрав России) от 13 октября 2017 г. № 804н (далее также — Приказ) утверждена номенклатура медицинских услуг (далее также — Номенклатура), которая представляет собой систематизированный перечень кодов и наименований медицинских услуг в здравоохранении. Код услуги состоит из буквенно-цифрового шифра от 8 до 11 (12) знаков. Первый знак обозначает раздел услуги, второй и третий знаки — тип медицинской услуги, четвертый и пятый (шестой) знаки — класс медицинской услуги (анатомо-функциональная область и/или перечень медицинских специальностей), с шестого по одиннадцатый знаки (с седьмого по двенадцатый) — вид, подвид услуги. Перечень медицинских услуг разделен на разделы «A» и «B», построенные по иерархическому принципу.

Нормативный правовой акт зарегистрирован 7 ноября 2017 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), № 48808, и опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 8 ноября 2017 г.

В разделе «A» Номенклатуры под кодом A02.03.002 поименована медицинская услуга «Измерение окружности головы», под кодом A14.01.005 - медицинская услуга «Очищение кожи лица и шеи», под кодом A14.01.014 - медицинская услуга «Втирание растворов в волосистую часть головы», под кодом A23.30.025 - медицинская услуга «Кинематография».

Т., являющаяся индивидуальным предпринимателем и осуществляющая деятельность по предоставлению парикмахерских и косметических услуг, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующей Номенклатуры в части, предусматривающей включение в перечень медицинских услуг раздела «A» Номенклатуры указанных выше услуг по измерению окружности головы, очищению кожи лица и шеи, втиранию растворов в волосистую часть головы, кинематографии, ссылаясь на то, что нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит статьям 2 и 3 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее также — Федеральный закон № 323-ФЗ), необоснованно относя данные услуги к медицинским услугам, подлежащим лицензированию. Полагает, что Номенклатура допускает толкование, позволяющее относить к медицинским услуги с тождественным наименованием при отсутствии медицинских целей их оказания.

В обоснование требования административный истец указала, что включение указанных выше услуг в Номенклатуру нарушает ее права в сфере предпринимательской деятельности, так как незаконно возлагает на нее при осуществлении деятельности по предоставлению парикмахерских и косметических услуг, услуг по пошиву головных уборов, демонстрации фильмов обязанность по их лицензированию как медицинских. Решением Арбитражного суда Алтайского края от 18 августа 2021 г. она привлечена к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна). При этом факта оказания медицинской помощи в ее действиях установлено не было.

Административный ответчик Минздрав России и заинтересованное лицо Минюст России в своих возражениях на административный иск указали, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, оспариваемые положения Номенклатуры не противоречат действующему законодательству Российской Федерации и не нарушают права административного истца.

Т., извещенная о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась, ее представитель Д. поддержал заявленное требование.

В судебном заседании представители Минздрава России Ш. и Минюста России С. поддержали изложенную в возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав доводы представителя административного истца, возражения представителей административного ответчика и заинтересованного лица, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 14 которого утверждение номенклатуры медицинских услуг отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

Таким органом в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608, является Минздрав России, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает номенклатуру медицинских услуг (подпункт 5.2.3 пункта 5.2 названного положения).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Номенклатуру, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие. Данные обстоятельства ранее также установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2018 г. № АКПИ18-473, от 11 июля 2019 г. № АКПИ19-360, от 10 октября 2019 г. № АКПИ19-639.

Под медицинской услугой Федеральный закон № 323-ФЗ понимает медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение (пункт 4 статьи 2).

Медицинское вмешательство, согласно пункту 5 статьи 2 указанного закона, представляет собой выполняемые медицинским работником и иным работником, имеющим право на осуществление медицинской деятельности, по отношению к пациенту, затрагивающие физическое или психическое состояние человека и имеющие профилактическую, исследовательскую, диагностическую, лечебную, реабилитационную направленность виды медицинских обследований и (или) медицинских манипуляций, а также искусственное прерывание беременности.

Номенклатура представляет собой систематизированный перечень кодов и наименований медицинских услуг в здравоохранении (пункт 1 Номенклатуры) и в силу частей 3 и 14 статьи 37 Федерального закона № 323-ФЗ используется при разработке клинических рекомендаций, стандартов медицинской помощи, на основе и с учетом которых в соответствии с частью 1 этой статьи организуется и оказывается медицинская помощь.

Клинические рекомендации — документы, содержащие основанную на научных доказательствах структурированную информацию по вопросам профилактики, диагностики, лечения и реабилитации, в том числе протоколы ведения (протоколы лечения) пациента, варианты медицинского вмешательства и описание последовательности действий медицинского работника с учетом течения заболевания, наличия осложнений и сопутствующих заболеваний, иных факторов, влияющих на результаты оказания медицинской помощи. Клинические рекомендации разрабатываются медицинскими профессиональными некоммерческими организациями по отдельным заболеваниям или состояниям (группам заболеваний или состояний) с указанием медицинских услуг, предусмотренных номенклатурой медицинских услуг. Клинические рекомендации, одобренные научно-практическим советом и утвержденные медицинскими профессиональными некоммерческими организациями, размещаются на официальном сайте уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сети «Интернет» (пункт 23 статьи 2, части 3, 13 статьи 37 Федерального закона № 323-ФЗ).

Стандарт медицинской помощи разрабатывается на основе клинических рекомендаций, одобренных и утвержденных в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и включает в себя усредненные показатели частоты предоставления и кратности применения в том числе медицинских услуг, включенных в номенклатуру медицинских услуг (часть 14 статьи 37 Федерального закона № 323-ФЗ).

Медицинская услуга код A14.01.005 «Очищение кожи лица и шеи» выполняется при лечении заболеваний или состояний и включена в стандарты медицинской помощи больным, утвержденные приказами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее — Минздравсоцразвития России) от 14 июня 2006 г. № 487, от 1 июня 2006 г. № 441, от 25 мая 2006 г. № 384, от 24 мая 2006 г. № 383.

Медицинская услуга код A14.01.014 «Втирание растворов в волосистую часть головы» включена в стандарты медицинской помощи больным, утвержденные приказами Минздравсоцразвития России от 9 августа 2006 г. № 596, от 6 июля 2006 г. № 522, от 30 мая 2006 г. № 433, от 30 мая 2006 г. № 432.

В силу пункта 6 Положения об организации деятельности кабинета лечения волос, являющегося приложением № 10 к Порядку оказания медицинской помощи по профилю «косметология», утвержденному приказом Минздравсоцразвития России от 18 апреля 2012 г. № 381н, втирание лекарственных средств в волосистую часть головы является процедурой лечения волос, выполняемой в манипуляционном кабинете лечения волос.

Медицинская услуга код A02.03.002 «Измерение окружности головы» проводится в целях диагностики заболеваний или состояний и включена в соответствующие разделы размещенных на официальном сайте Минздрава России в сети «Интернет» клинических рекомендаций.

Выполнение данной медицинской услуги предусмотрено стандартами оказания медицинской помощи больным, утвержденными приказами Минздравсоцразвития России от 13 марта 2006 г. № 148, от 13 марта 2006 г. № 147, от 13 марта 2006 г. № 146.

Проведение измерения окружности головы в рамках оценки анатомо-функционального состояния органов и систем организма пациента с учетом возрастных особенностей и заболевания, введение лекарственных препаратов втиранием растворов в волосистую часть головы включены в необходимые умения фельдшера (пункты 3.1.1, 3.1.2 профессионального стандарта «Фельдшер», утвержденного приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 31 июля 2020 г. № 470н).

Медицинская услуга код A23.30.025 «Кинематография» представляет собой исследование кинематики движений человека посредством компьютерного анализа видеоизображений движений обследуемого, получаемых с помощью систем видеозахвата, и выполняется в целях исследования кинематики движений при диагностике локомоторных нарушений, мониторировании динамики восстановления двигательных функций в процессе лечения у пациентов с различными заболеваниями и поражениями для уточнения возникающих при этих состояниях изменений походки, а также при эндо- и экзопротезировании суставов.

В статье 4 Федерального закона № 323-ФЗ закреплены основные принципы охраны здоровья, к которым отнесены в том числе соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий, приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи, доступность и качество медицинской помощи.

Отнесение услуг по измерению окружности головы (код A02.03.002), очищению кожи лица и шеи (A14.01.005), втиранию растворов в волосистую часть головы (A14.01.014), кинематографии (A23.30.025) к медицинским и включение их в Номенклатуру направлено на обеспечение дополнительных гарантий приоритета интересов пациента при оказании медицинской помощи, обеспечение доступности и качества медицинской помощи.

Исключение указанных услуг из Номенклатуры приведет к нарушению права граждан на охрану здоровья (статья 18 Федерального закона № 323-ФЗ), которое обеспечивается в том числе оказанием доступной и качественной медицинской помощи.

Какие-либо нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу и содержащие иную номенклатуру медицинских услуг, отсутствуют.

Доводы административного истца о том, что любые услуги с наименованиями, включенными в Номенклатуру, подлежат лицензированию, являются несостоятельными.

Медицинская деятельность — это профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях (пункт 10 статьи 2 Федерального закона № 323-ФЗ).

Частью 1 статьи 69 Федерального закона № 323-ФЗ установлено, что право на осуществление медицинской деятельности в Российской Федерации имеют лица, получившие медицинское или иное образование в Российской Федерации и прошедшие аккредитацию специалиста.

Медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») подлежит лицензированию в соответствии с пунктом 46 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

При этом согласно пункту 4 Положения о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2021 г. № 852, медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению, которые выполняются при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Из приведенных норм следует, что осуществление лицами, не являющимися медицинскими работниками, вне медицинских организаций аналогичных по наименованию включенным в Номенклатуру медицинским услугам действий в рамках предоставления иных, не направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию услуг не свидетельствует об осуществлении данными лицами медицинской деятельности.

Ссылки административного истца на то, что Номенклатура допускает толкование, позволяющее относить к медицинским услуги с тождественным наименованием при отсутствии медицинских целей их оказания, являются несостоятельными, поскольку описание приведенных в Номенклатуре услуг осуществляется не только указанием их наименования, но и присвоением им кода, отражающего тип медицинской услуги, ее класс и вид (подвид).

Применительно к оспариваемым положениям Номенклатуры: услуга по измерению окружности головы — функциональное обследование с использованием простых приспособлений, приборов, не требующее специальных навыков и помощи ассистента, в анатомо-функциональной области — костной системе (код A02.03.002), услуги по очищению кожи лица и шеи и втиранию растворов в волосистую часть головы — уход за анатомо-физиологическими элементами организма — кожей, подкожно-жировой клетчаткой, придатками кожи (коды A14.01.005, A14.01.014), услуга по кинематографии — диагностика и лечение (код A23.30.025).

Вопреки доводам административного истца без наличия признаков медицинской услуги, определенных Федеральным законом № 323-ФЗ, в частности цели оказания услуги (направленность на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию), оказания ее медицинским работником и иным работником, имеющим право на осуществление медицинской деятельности, услуга не может быть отнесена к медицинской.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают и не ограничивают прав административного истца в упоминаемых им аспектах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Т. о признании частично недействующей номенклатуры медицинских услуг, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 13 октября 2017 г. № 804н, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---