Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18.10.2022 № АКПИ22-661

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 9 Правил оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, утв. постановлением Правительства РФ от 03.04.2013 № 290, Приказа Минстроя России от 26.10.2015 № 761/пр>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Николаевой О.В.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ц. о признании частично недействующими пункта 9 Правил оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. № 290, приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 26 октября 2015 г. № 761/пр «Об утверждении формы акта приемки оказанных услуг и (или) выполненных работ по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме»,

постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. № 290 утверждены Правила оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме (далее также — Правила). Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 12 апреля 2013 г.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) от 26 октября 2015 г. № 761/пр (далее также — Приказ) утверждена форма акта приемки оказанных услуг и (или) выполненных работ по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме. Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 2 февраля 2016 г., регистрационный номер 40928, и размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 5 февраля 2006 г.

Ц. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 9 Правил и Приказа, ссылаясь на их противоречие частям 1 и 2 статьи 154, части 2 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьям 711, 735 и 783 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 37 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей»; неопределенность в части сроков оформления актов приемки оказанных услуг и (или) выполненных работ по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме и последствий их непредставления управляющей организацией собственникам или представления этих актов не по установленной Приказом форме.

По мнению административного истца, оспариваемые положения нарушают права и законные интересы собственников квартир в многоквартирном доме на получение информации и документов, подтверждающих выполнение, объемы, качество работ и услуг по содержанию и текущему ремонту общего имущества многоквартирного дома, оказываемых управляющей организацией по договору управления многоквартирным домом. Ц. считает, что обязанность собственников оплатить выполненные управляющей организацией работы и услуги в виде внесения платы за жилое помещение возникает только после их принятия по акту приема работ и услуг, до сдачи акта выполненных работ управляющая организация не вправе требовать их оплаты.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 23 августа 2021 г. № ДГ-П16-13481).

Минстрой России в письменных возражениях указал, что Правила и Приказ изданы уполномоченными государственными органами в пределах компетенции, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

В судебном заседании административный истец Ц. поддержала заявленные требования.

Представитель Правительства Российской Федерации и Минстроя России П. возражала против удовлетворения административного иска.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве указало, что в удовлетворении административного искового заявления следует отказать, при этом заявило о рассмотрении административного искового заявления по существу без участия его представителя.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения административного истца Ц., возражения представителя Правительства Российской Федерации и Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации П., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

В соответствии с частью 1.2 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации состав минимального перечня необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме услуг и работ, порядок их оказания и выполнения устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Следовательно, Правила утверждены во исполнение полномочия, возложенного на Правительство Российской Федерации Жилищным кодексом Российской Федерации, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом кодексе, и именно на основании такого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществило правовое регулирование соответствующих жилищных отношений. Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Правила устанавливают порядок оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме (пункт 1).

Пунктом 9 Правил предусмотрено, что сведения об оказании услуг и выполнении работ, предусмотренных перечнем услуг и работ, отражаются в актах, составляемых по форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, и являются составной частью технической документации многоквартирного дома.

Таким федеральным органом исполнительной власти является Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, которое вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункт 1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038).

Таким образом, во исполнение предоставленных полномочий Минстрой России Приказом утвердил форму акта приемки оказанных услуг и (или) выполненных работ по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме. Требования законодательства, устанавливающего правила принятия нормативного правового акта и введения его в действие, в том числе порядок государственной регистрации и опубликования, соблюдены, что не оспаривается административным истцом.

Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) и включает в себя Жилищный кодекс Российской Федерации, принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, а также изданные в соответствии с ними указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления (часть 2 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации). При этом наибольшую юридическую силу среди актов жилищного законодательства в регулировании жилищных отношений имеет Жилищный кодекс Российской Федерации.

Частью 1 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме, или в случаях, предусмотренных статьей 157.2 данного кодекса, постоянную готовность инженерных коммуникаций и другого оборудования, входящих в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, к предоставлению коммунальных услуг.

В силу части 2.3 статьи 161 поименованного кодекса при управлении многоквартирным домом управляющей организацией она несет ответственность перед собственниками помещений в многоквартирном доме за оказание всех услуг и (или) выполнение работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в данном доме и качество которых должно соответствовать требованиям технических регламентов и установленных Правительством Российской Федерации правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, за предоставление коммунальных услуг в зависимости от уровня благоустройства данного дома, качество которых должно соответствовать требованиям установленных Правительством Российской Федерации правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, или в случаях, предусмотренных статьей 157.2 этого кодекса, за обеспечение готовности инженерных систем.

Согласно части 2 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации по договору управления многоквартирным домом одна сторона (управляющая организация) по заданию другой стороны (собственников помещений в многоквартирном доме, органов управления товарищества собственников жилья, органов управления жилищного кооператива или органов управления иного специализированного потребительского кооператива, лица, указанного в пункте 6 части 2 статьи 153 названного кодекса, либо в случае, предусмотренном частью 14 статьи 161 указанного кодекса, застройщика) в течение согласованного срока за плату обязуется выполнять работы и (или) оказывать услуги по управлению многоквартирным домом, оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в таком доме, предоставлять коммунальные услуги собственникам помещений в таком доме и пользующимся помещениями в этом доме лицам или в случаях, предусмотренных статьей 157.2 указанного кодекса, обеспечить готовность инженерных систем, осуществлять иную направленную на достижение целей управления многоквартирным домом деятельность.

В соответствии с частью 3 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации в договоре управления многоквартирным домом должны быть указаны помимо прочего перечень работ и (или) услуг по управлению многоквартирным домом, услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, порядок изменения такого перечня, а также перечень коммунальных услуг, которые предоставляет управляющая организация (пункт 2); порядок определения цены договора, размера платы за содержание и ремонт жилого помещения и размера платы за коммунальные услуги, а также порядок внесения такой платы (пункт 3); порядок осуществления контроля за выполнением управляющей организацией ее обязательств по договору управления (пункт 4).

Пунктом 3 Правил предусмотрено, что перечень услуг и работ в отношении каждого многоквартирного дома определяется с учетом: а) конструктивных элементов многоквартирного дома, в том числе конструкций и (или) иного оборудования, предназначенного для обеспечения условий доступности для инвалидов помещения многоквартирного дома; б) наличия и состава внутридомовых инженерных систем, обеспечивающих предоставление потребителям коммунальных услуг тех видов, которые могут быть предоставлены с использованием таких внутридомовых инженерных систем; в) наличия земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иными объектами, предназначенными для обслуживания и эксплуатации этого дома; г) геодезических и природно-климатических условий расположения многоквартирного дома.

Периодичность оказания услуг и выполнения работ, предусмотренных перечнем услуг и работ, определяется с учетом требований, установленных законодательством Российской Федерации. По решению собственников помещений в многоквартирном доме может устанавливаться более частая периодичность оказания услуг и выполнения работ, чем это предусмотрено законодательством Российской Федерации (пункт 5 Правил).

На основании положения пункта 9 Правил и подпункта «б» пункта 24 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. № 491 (далее — Правила № 491), сведения об оказании услуг и выполнении работ, предусмотренных перечнем услуг и работ, отражаются в актах приемки оказанных услуг и (или) выполненных работ по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме.

Таким образом, вопреки утверждению административного истца оспариваемые нормы: соответствуют жилищному законодательству; предусматривают необходимость отражения сведений об оказанных услугах и выполненных работах в соответствующих актах, содержащих сведения о составе и состоянии общего имущества; в силу части 1.1 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации направлены на обеспечение соблюдения требований к надежности и безопасности многоквартирного дома, безопасности жизни и здоровья граждан, имущества физических лиц, имущества юридических лиц, государственного и муниципального имущества, доступность пользования помещениями и иным имуществом, входящим в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме; направлены на обеспечение соблюдения прав и законных интересов собственников помещений в многоквартирном доме, а также иных лиц.

Исходя из общего принципа гражданского законодательства о несении собственником бремени содержания принадлежащего ему имущества, Жилищный кодекс Российской Федерации устанавливает для всех собственников жилых помещений в многоквартирном доме обязанность не только нести расходы на содержание принадлежащих им помещений, но и участвовать в расходах на содержание общего имущества в многоквартирном доме соразмерно своей доле в праве общей собственности на это имущество путем внесения платы за содержание жилого помещения, то есть за услуги, работы по управлению многоквартирным домом, за содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, а также за коммунальные ресурсы, потребляемые при использовании и содержании общего имущества, взносов на капитальный ремонт (часть 3 статьи 30, часть 1 статьи 39, пункты 1 и 2 части 2 статьи 154, часть 1 статьи 158).

Согласно части 1 статьи 155 Жилищного кодекса Российской Федерации плата за жилое помещение и коммунальные услуги вносится ежемесячно до десятого числа месяца, следующего за истекшим месяцем, если иной срок не установлен договором управления многоквартирным домом либо решением общего собрания членов товарищества собственников жилья, жилищного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива, созданного в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье в соответствии с федеральным законом о таком кооперативе.

В силу пункта 3 части 3 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации порядок внесения платы за содержание и ремонт жилого помещения определяется также в договоре управления многоквартирным домом.

С учетом изложенного обязанность внесения платы за жилое помещение, в том числе за услуги, работы по управлению многоквартирным домом, за содержание и текущий ремонт общего имущества в многоквартирном доме, порядок ее внесения предусмотрены положениями жилищного законодательства.

В свою очередь, Правила и Приказ не регулируют порядок оплаты услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, в связи с чем утверждение административного истца о противоречии оспариваемых предписаний части 22 статьи 162, частям 1 и 2 статьи 154 Жилищного кодекса Российской Федерации лишено правовых оснований.

Довод административного истца о противоречии пункта 9 Правил и Приказа положениям статей 711, 735 и 783 Гражданского кодекса Российской Федерации основан на ошибочном толковании норм материального права, поскольку приведенные нормы устанавливают общие положения, конкретизирующие условия договора подряда и договора возмездного оказания услуг.

Оспариваемые административным истцом нормативные предписания применяются как часть специального законодательства, имеют приоритет в сфере регулирования отношений, связанных с предоставлением коммунальных услуг.

Нельзя согласиться с доводом административного истца о противоречии оспариваемых положений Закону Российской Федерации «О защите прав потребителей», поскольку сведения об оказании услуг и выполнении работ, предусмотренных перечнем услуг и работ, отражаются в формализованных актах, при этом являются составной частью технической документации многоквартирного дома и не нарушают права граждан как потребителей.

Федерального закона или иного акта, имеющих большую юридическую силу и устанавливающих иной порядок оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, включая отражение в акте приемки оказанных услуг и (или) выполненных работ по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме сведений об оказанных услуг и выполненных работах, не имеется.

Ссылка административного истца о неопределенности содержания оспариваемых нормативных правовых актов в части срока составления акта, перечня работ и услуг, включаемых в акт, о нарушении его прав и законных интересов как собственника квартиры на получение информации и документов, подтверждающих выполнение, объем, качество услуг и работ, является несостоятельной, поскольку данные правоотношения регулируются во взаимосвязи с иными нормативными правовыми актами.

Так, пунктом 5 Правил осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 2013 г. № 416 (далее — Правила № 416), предусмотрено, что проект перечня услуг и работ составляется и представляется собственникам помещений в многоквартирном доме для утверждения в зависимости от способа управления многоквартирным домом управляющей организацией, товариществом или кооперативом соответственно, а в случае непосредственного управления многоквартирным домом собственниками помещений в этом доме — одним из таких собственников.

Перечень услуг и работ должен содержать объемы, стоимость, периодичность и (или) график (сроки) оказания услуг и выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (пункт 8 Правил № 416).

Согласно пункту 40 Правил № 491 собственники помещений в соответствии с условиями договора или учредительными документами товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива вправе: а) получать от ответственных лиц не позднее 5 рабочих дней с даты обращения информацию о перечнях, объемах, качестве и периодичности оказанных услуг и (или) выполненных работ. В договоре указанный срок может быть уменьшен; б) проверять объемы, качество и периодичность оказания услуг и выполнения работ (в том числе путем проведения соответствующей экспертизы); в) требовать от ответственных лиц устранения выявленных дефектов и проверять полноту и своевременность их устранения.

Согласно пункту 3 Правил изменения размера платы за содержание жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. № 491 (далее — Правила изменения размера платы), услуги и работы считаются оказанными или выполненными с ненадлежащим качеством в случае их несоответствия требованиям Правил № 491, Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354, иным требованиям законодательства Российской Федерации и условиям договоров, указанных в пункте 5 Правил изменения размера платы.

Факт выявления ненадлежащего качества услуг и работ и (или) превышения установленной продолжительности перерывов в оказании услуг или выполнении работ отражается в акте нарушения качества или превышения установленной продолжительности перерыва в оказании услуг или выполнении работ. Указанный акт является основанием для уменьшения размера платы за содержание жилого помещения (пункт 15 Правил изменения размера платы).

Утвержденная Минстроем России форма акта приемки оказанных услуг и (или) выполненных работ по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме носит отсылочный характер и применяется в системной взаимосвязи с иными положениями жилищного законодательства и не может рассматриваться как нарушение прав собственника. Единое регулирование вопросов, связанных с минимальным перечнем работ и услуг, необходимых для обеспечения надлежащего имущества в многоквартирном доме, соответствует принципу равенства обязанностей граждан в жилищной сфере, принципам разумности и справедливости, установленным статьей 6 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Положения оспариваемых нормативных правовых актов не содержат запрета собственнику жилого помещения самостоятельно обратиться за защитой своих прав и не лишают права представлять в суде любые доказательства, подтверждающие факт непредоставления услуг либо предоставления услуг ненадлежащего качества организацией, оказывающей такие услуги.

Оспариваемые положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, изложены понятным и доступным образом, отвечают критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускают неоднозначного толкования при их применении.

Как следует из содержания административного искового заявления, требования административного истца о признании пункта 9 Правил и Приказа недействующими фактически основаны на ее несогласии с состоявшимися судебными постановлениями по конкретному гражданскому делу, проверка законности и обоснованности которых не входит в предмет настоящего административного дела. При этом из представленных административным истцом документов не усматривается, что применение на практике оспариваемых нормативных положений не соответствует их истолкованию, выявленному судом с учетом места данных актов в системе нормативных правовых актов.

В целом доводы административного истца фактически сводятся к личному несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с ее точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного искового заявления суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ц. о признании частично недействующими пункта 9 Правил оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. № 290, приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 26 октября 2015 г. № 761/пр «Об утверждении формы акта приемки оказанных услуг и (или) выполненных работ по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---