Решение Верховного Суда РФ от 21.03.2022 № АКПИ22-56
<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим письма ФАС России от 25.09.2020 № ИА/83159/20>
Примечание
Данное решение оставлено без изменения (Определение ВС РФ от 14.06.2022 № АПЛ22-187).
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,
с участием прокурора Русакова И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Администрации городского округа «Город Архангельск» о признании недействующим письма Федеральной антимонопольной службы от 25 сентября 2020 г. № ИА/83159/20 «О направлении рекомендаций по вопросу указания в извещении о проведении аукциона всех видов разрешенного использования земельных участков, предусмотренных правилами землепользования и застройки»,
Федеральной антимонопольной службой (далее также — ФАС России) издано письмо от 25 сентября 2020 г. № ИА/83159/20 «О направлении рекомендаций по вопросу указания в извещении о проведении аукциона всех видов разрешенного использования земельных участков, предусмотренных правилами землепользования и застройки» (далее — Письмо).
Администрация городского округа «Город Архангельск» обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Письма, ссылаясь на то, что оно обладает нормативными свойствами, содержит разъяснения, которые устанавливают предписания общего характера, правила, адресованные неопределенному кругу лиц, рассчитанные на неоднократное применение, оказывающие регулирующее воздействие, противоречит пунктам 3, 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 1, 8, 9 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку при указании всех видов разрешенного использования земельного участка в аукционной документации будущему арендатору такого участка предоставляются широкие полномочия по использованию земельного участка в соответствии с любым видом разрешенного использования, что может противоречить градостроительным решениям, принятым органом местного самоуправления. Кроме того, такой подход ограничивает волю собственника земельного участка по установлению ограничений в пользовании арендованным имуществом.
Правовая позиция ФАС России, содержащаяся в Письме, выражена по поводу необходимости отражения указания в извещении о проведении аукциона всех видов разрешенного использования земельного участка, которые предусмотрены градостроительным регламентом, то есть земельный участок до того, как стать предметом торгов, уже должен быть подготовлен под возможность его использования в соответствии с разрешенными видами, указанными в документации. По мнению административного истца, градостроительное и земельное законодательство не предусматривает возможности установления для земельного участка одновременно нескольких основных видов разрешенного использования земельного участка. Такое установление может противоречить утвержденным градостроительным регламентам и градостроительной деятельности, сделает невозможным определение выкупной цены (либо ставки арендной платы) для земельного участка. Административный истец полагает, что орган местного самоуправления вправе ограничить для будущих правообладателей земельных участков объем правомочий, при этом арендатор не имеет прав на одностороннее изменение как видов разрешенного использования земельного участка, так и изменение условий договора аренды в части своих правомочий и цели использования арендованного имущества.
В суде представители административного истца Администрации городского округа «Город Архангельск» В., Б.С. поддержали заявленные требования.
Представители административного ответчика ФАС России И., Л. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемое Письмо соответствует действительному смыслу разъясняемых нормативных положений, издано в пределах предоставленных федеральному антимонопольному органу полномочий, содержащиеся в Письме разъяснения не выходят за рамки адекватного толкования положений действующего законодательства и не влекут изменение правового регулирования соответствующих отношений, носят рекомендательный характер.
Министерство юстиции Российской Федерации, привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, извещено о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, просило рассмотреть дело в отсутствие своего представителя, направило письменные объяснения, указав, что правовая оценка соответствия Письма нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, входит в полномочия органа судебной власти, к компетенции которого относится рассмотрение данного административного искового заявления.
Выслушав сообщение судьи Романенкова Н.С., объяснения представителей Администрации городского округа «Город Архангельск» В., Б.С., ФАС России И., Л., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.
Согласно пункту 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331 (далее — Положение о ФАС России), ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.
В соответствии с пунктами 5, 9 части 2 статьи 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», пунктом 5.4 Положения о ФАС России антимонопольный орган дает разъяснения по вопросам применения им антимонопольного законодательства, обобщает и анализирует практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, разрабатывает рекомендации по применению антимонопольного законодательства.
Письмо издано ФАС России в пределах полномочий федерального органа исполнительной власти, в соответствии с пунктом 12 Плана оказания методической помощи территориальным органам ФАС России в 2020 г., утвержденного приказом ФАС России от 17 апреля 2020 г. № 410/20, пунктом 5.4 Положения о ФАС России.
Абзацы второй - шестой Письма содержат ссылки на нормы Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующие вопросы содержания извещения о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющие содержание правил землепользования, виды разрешенного использования земельных участков.
Приведенный в абзаце седьмом Письма вывод о том, что предоставление возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков из предусмотренных правилами землепользования и застройки повышает инвестиционную привлекательность земельного участка, способствует развитию конкуренции при проведении аукционов по продаже земельных участков или аукционов на право заключения договора аренды земельных участков, соответствует целям разработки правил землепользования и застройки, приведенным в пункте 4 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В абзаце восьмом Письма делается вывод о необходимости указания организатором торгов в извещении о проведении аукциона всех видов разрешенного использования земельного участка, которые содержатся в правилах землепользования и застройки, что соответствует земельному законодательству.
Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации в отношении земельного участка в соответствии с федеральным законом могут быть установлены один или несколько основных, условно разрешенных или вспомогательных видов разрешенного использования. Любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным зонированием территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с данным Кодексом и законодательством о градостроительной деятельности.
Регулируя вопросы подготовки и организации аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, Земельный кодекс Российской Федерации в подпункте 4 пункта 21 статьи 39.11 предусматривает, что извещение о проведении аукциона должно содержать, в частности, сведения о предмете аукциона (в том числе о местоположении, площади и кадастровом номере земельного участка), правах на земельный участок, об ограничениях этих прав, о разрешенном использовании и принадлежности земельного участка к определенной категории земель, а также о максимально и (или) минимально допустимых параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства (за исключением случаев, если в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка не предусматривается строительство здания, сооружения), о возможности подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (за исключением сетей электроснабжения) (за исключением случаев, если в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка не предусматривается строительство здания, сооружения).
Из содержания частей 2 и 6 статьи 30, части 1 статьи 34 и части 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что органом местного самоуправления в градостроительных регламентах, являющихся составной частью правил землепользования и застройки, самостоятельно устанавливается один или несколько видов разрешенного использования земельных участков.
По смыслу указанных норм во взаимосвязи с подпунктом 4 пункта 21 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации в случае установления таким органом нескольких основных видов разрешенного использования земельного участка в правилах землепользования и застройки в извещении о проведении аукциона необходимо указывать все виды разрешенного использования земельного участка, которые содержатся в этих правилах.
Абзац девятый Письма содержит ссылки на решения Верховного Суда Российской Федерации и 17-го Арбитражного апелляционного суда по конкретным делам, а в абзаце десятом Письма содержится указание на часть 1 статьи 33 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», согласно которой, если указанные в частях 1, 5, 7 - 9, 12, 13, 15.1 статьи 32 данного Федерального закона сведения не внесены в Единый государственный реестр недвижимости в сроки, установленные статьей 34 Федерального закона, заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном для представления заявления на государственный кадастровый учет и (или) государственную регистрацию прав, обратиться в орган регистрации прав с заявлением о внесении соответствующих сведений в Единый государственный реестр недвижимости.
Доводы административного истца о противоречии Письма пунктам 3 и 26 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 1, 8, 9 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации основаны на ошибочном толковании норм материального права и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.
Письмо не содержит положений, устанавливающих предписания и правила, направленные на понуждение органов местного самоуправления к установлению нескольких основных видов разрешенного использования земельного участка, а содержит разъяснения относительно обязанности организатора торгов по указанию в извещении о проведении аукциона всех видов разрешенного использования земельного участка, которые содержатся в правилах землепользования и застройки, и не ограничивает полномочия Администрации городского округа «Город Архангельск» как собственника земельного участка и его прав по проведению аукциона и заключению по его итогам соответствующего договора.
Согласно пункту 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 217.1 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации
в удовлетворении административного искового заявления Администрации городского округа «Город Архангельск» о признании недействующим письма Федеральной антимонопольной службы от 25 сентября 2020 г. № ИА/83159/20 «О направлении рекомендаций по вопросу указания в извещении о проведении аукциона всех видов разрешенного использования земельных участков, предусмотренных правилами землепользования и застройки» отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.