Решение Верховного Суда РФ от 24.08.2022 № АКПИ22-514

<Об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим Приказа Минстроя России от 29.01.2021 № 27/пр «Об отмене Изменения № 1 к СП 14.13330.2018 „СНиП II-7-81* Строительство в сейсмических районах“>»

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ассоциации «Инженерные изыскания в строительстве» — Общероссийского отраслевого объединения работодателей о признании недействующим приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 29 января 2021 г. № 27/пр «Об отмене Изменения № 1 к СП 14.13330.2018 „СНиП II-7-81* Строительство в сейсмических районах“,»

приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) от 29 января 2021 г. № 27/пр (далее — Приказ № 27/пр) отменено Изменение № 1 к СП 14.13330.2018 «СНиП II-7-81* Строительство в сейсмических районах», утвержденное приказом Минстроя России от 26 декабря 2019 г. № 886/пр (далее также — Изменение № 1), за исключением пунктов СП 14.13330.2018 «СНиП II-7-81* Строительство в сейсмических районах» (в редакции Изменения № 1), включенных в Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2020 г. № 985 (далее — Перечень), до внесения соответствующих изменений в Перечень.

Ассоциация «Инженерные изыскания в строительстве» — Общероссийского отраслевого объединения работодателей (далее также — Ассоциация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа № 27/пр, ссылаясь на то, что оспариваемый акт принят с нарушением процедуры, предусмотренной Правилами разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. № 624, и без обоснования целесообразности отмены Изменения № 1.

Административный истец считает, что оспариваемый приказ нарушает права Ассоциации и его членов, поскольку отмена Изменения № 1, содержащего в приложении А новый комплект карт общего сейсмического районирования территории Российской Федерации — ОСР-2016, влечет большую нагрузку на членов Ассоциации, в том числе финансовую, так как необходимо проводить повторные работы.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в письменных возражениях указало, что оспариваемый акт издан компетентным федеральным органом исполнительной власти, не содержит нормативных положений, в связи с чем не требуется его государственная регистрация и официальное опубликование.

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (далее также — Росстандарт) в письменных объяснениях указало, что процедура отмены в части опубликования, издания и распространения Изменения № 1 проведена Росстандартом в соответствии с установленным порядком.

В письменном отзыве Министерство юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) выразило позицию, что Приказ № 27/пр как документ по стандартизации, принятый уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах установленной законодательством Российской Федерации компетенции, не подлежал представлению на государственную регистрацию в качестве нормативного правового акта.

Ассоциация «Инженерные изыскания в строительстве» — Общероссийского отраслевого объединения работодателей в судебное заседание, о времени и месте которого извещена надлежащим образом, не явилась и своего представителя не направила.

В судебном заседании представитель Минстроя России К., представитель Росстандарта Е. возражали против удовлетворения заявленного требования административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве заявило о рассмотрении административного искового заявления по существу без участия его представителя.

Обсудив доводы административного истца Ассоциации «Инженерные изыскания в строительстве» — Общероссийское отраслевое объединение работодателей, выслушав возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К., представителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии Е., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые основы стандартизации в Российской Федерации, в том числе функционирования национальной системы стандартизации, установлены Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», который регулирует отношения в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации, указанных в его статье 14.

Пункт 12 статьи 2 названного закона определяет, что сводом правил является документ по стандартизации, содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов. Согласно пункту 7 статьи 10 этого закона федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку, утверждение, изменение и отмену сводов правил в установленной сфере деятельности.

Порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 22 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации»).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. № 624 утверждены Правила разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил (далее — Правила разработки), пунктом 3 которого определено, что разработка, утверждение, изменение и отмена сводов правил осуществляются разработчиком в установленной сфере деятельности.

Принятие сводов правил и других нормативно-технических документов добровольного применения, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», отнесено к компетенции Минстроя России (подпункт 5.2.9 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038).

Правилами разработки предусмотрено, что при наличии основания для отмены свода правил разработчик издает приказ о его отмене. Приказ об отмене свода правил вместе с уведомлением об отмене свода правил направляется разработчиком в федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации. Указанный федеральный орган исполнительной власти вносит сведения об отмене свода правил в реестр документов по стандартизации, в который этот свод правил был ранее внесен при регистрации в Федеральном информационном фонде стандартов (пункт 18).

Таким органом в силу пункта 1 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 294, является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.

В силу пункта 17 Правил разработки (в редакции, действовавшей на день принятия Приказа № 27/пр) основаниями для отмены свода правил являлись: а) несоответствие свода правил законодательству Российской Федерации; б) принятие и введение в действие в Российской Федерации национального стандарта Российской Федерации, который распространяется на тот же объект и аспект стандартизации, за исключением случая, если свод правил (часть свода правил) включен в перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утверждаемый Правительством Российской Федерации; в) исключение свода правил (частей такого свода правил) из перечня, указанного в подпункте «б» названного пункта, либо из перечня документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утверждаемого федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации; г) решение разработчика.

Свод правил СП 14.13330.2018 «СНиП II-7-81* Строительство в сейсмических районах», утвержденный приказом Минстроя России от 24 мая 2018 г. № 309/пр (далее — СП 14.13330.2018), — базовый нормативный технический документ, который устанавливает требования к расчету строительных конструкций и оснований зданий и сооружений с учетом сейсмических воздействий, требования к конструктивным и объемно-планировочным решениям, обеспечивающим сейсмостойкость строительных конструкций при новом строительстве и реконструкции, а также к проектированию конструкций с устройствами сейсмической защиты.

В приложении к СП 14.13330.2018 размещаются карты общего сейсмического районирования территории Российской Федерации (ОСР), первичные исходные данные для назначения сейсмической интенсивности.

Приказом Минстроя России от 26 декабря 2019 г. № 886/пр утверждено Изменение № 1 к СП 14.13330.2018, содержащее в приложении А новый комплект карт общего сейсмического районирования территории Российской Федерации — ОСР-2016.

Согласно письму Минстроя России от 29 января 2021 г. № 3207-СГ/08 Приказ № 27/пр в соответствии с пунктом 18 Правил разработки направлен с уведомлением об отмене Изменения № 1 в Росстандарт. При этом, как следует из уведомления об отмене свода правил, в обоснование целесообразности отмены свода правил указано на решение разработчика.

На основании пункта 18 Правил разработки и приказа Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22 мая 2017 г. № 1031 «Об организации работы в системе Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии работ по сводам правил» Росстандарт письмом от 5 февраля 2021 г. № 1442-ИК/03 направил в Федеральное государственное унитарное предприятие «Российский научно-технический центр информации по стандартизации, метрологии и оценке соответствия» (далее — ФГУП «Стандартинформ») требование о внесении сведений об отмене Изменения № 1 в реестр документов по стандартизации, в который СП 14.13330.2018 был ранее внесен при регистрации в Федеральном информационном фонде стандартов.

12 февраля 2021 г. в Росстандарт поступил письменный ответ из ФГУП «Стандартинформ» с исх. № АК/09-896, согласно которому информация об отмене Изменения № 1 к СП 14.13330.2018 будет опубликована в информационном указателе «Национальные стандарты» (ИУС 4-2021).

Приказ № 27/пр опубликован в Информационном бюллетене о нормативной, методической и типовой проектной документации, № 3, 2021.

Таким образом, оспариваемый акт принят компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий.

В связи с этим нельзя согласиться с доводом административного истца о нарушении процедуры отмены Изменения № 1.

Как документ по стандартизации, подготовка, принятие (утверждение), введение в действие и опубликование которого осуществляется в самостоятельном порядке, отличном от правил, изложенных в Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 и утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, Приказ № 27/пр не является нормативным правовым актом, не требует государственной регистрации в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Этот вывод также следует из позиции Минюста России по настоящему административному делу и утвержденных его приказом от 23 апреля 2020 г. № 105 Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, согласно которым не подлежат государственной регистрации в том числе документы по стандартизации, акты рекомендательного характера (пункт 13).

Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (подпункт «а» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»). В противном случае имело бы место неизбежное вмешательство суда в целесообразность оценки регулирующего воздействия.

При изложенных обстоятельствах Приказ № 27/пр, не противоречащий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не может рассматриваться в качестве акта, нарушающего права административного истца в упоминаемом им аспекте.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ассоциации «Инженерные изыскания в строительстве» — Общероссийского отраслевого объединения работодателей о признании недействующим приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 29 января 2021 г. № 27/пр «Об отмене Изменения № 1 к СП 14.13330.2018 „СНиП II-7-81* Строительство в сейсмических районах“ отказать.»

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---