Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № АКПИ22-362

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 10 требований к оснащению объектов защиты автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.09.2021 № 1464>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации города Томска о признании частично недействующим пункта 10 требований к оснащению объектов защиты автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2021 г. № 1464,

постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2021 г. № 1464 утверждены требования к оснащению объектов защиты автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (далее — Требования).

Согласно пункту 10 Требований здания, сооружения и помещения могут не оборудоваться автоматическими установками пожаротушения при выполнении одного из установленных Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности или при обеспечении безопасной эвакуации людей из зданий и сооружений.

Администрация города Томска обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующим пункт 10 Требований в части, предусматривающей, что здания, сооружения и помещения могут не оборудоваться автоматическими установками пожаротушения при обеспечении безопасной эвакуации людей из зданий и сооружений, ссылаясь на его противоречие статьям 1, 2, 7 Федерального закона от 7 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», статье 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», пункту 1 части 2 статьи 1, пунктам 15, 20 статьи 2, статье 3, статей 5, 6, 52, 53, 54, 59, 79, 89, 91 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». По мнению административного истца, оспариваемый пункт нарушает его права, свободы и законные интересы как публичного органа, наделенного полномочиями по выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию и по предъявлению требований о возложении обязанности привести объекты капитального строительства в соответствие с требованиями технических регламентов, а также вызывает неоднозначное толкование и не соответствует общеправовому принципу правовой определенности, фактически подменяет собой техническое регулирование.

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Требования изданы высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца К. поддержала заявленное требование.

Представители Правительства Российской Федерации В., Ц. и А. возражали против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения представителя администрации города Томска К., возражения представителей Правительства Российской Федерации В., Ц., А., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

В соответствии с абзацем двадцать вторым статьи 16 Федерального закона «О пожарной безопасности» к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относятся разработка утверждаемых Правительством Российской Федерации нормативных правовых актов, устанавливающих противопожарный режим и определяющих требования к оснащению объектов защиты, которые введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые направлена на экспертизу до дня вступления в силу Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре.

Следовательно, Требования утверждены высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации во исполнение полномочия, предусмотренного федеральным законом.

Довод административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта является несостоятельным.

Исходя из пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» информация о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения размещается на официальном сайте (regulation.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Из материалов дела, в том числе упоминаемой сторонами ссылки на ID-проект 02/07/04-20/00101589 (https://regulation.gov.ru/projects#npa=101589), следует, что во исполнение требований пунктов 3, 4, 5 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных названным выше постановлением, и Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее — Правила № 1318), разработчик на официальном сайте (regulation.gov.ru) 29 апреля 2020 г. разместил уведомление о начале разработки проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Критериев оснащения объектов защиты системами противопожарной защиты» (далее также — проект постановления), изложив в паспорте этого проекта информацию, относящуюся к его разработке, в том числе о проведении публичного обсуждения, которое проходило с 19 мая по 8 июня 2020 г.

В соответствии с требованиями пункта 4(1) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, пункта 5 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, проект постановления был размещен на официальном сайте (regulation.gov.ru) для проведения независимой антикоррупционной экспертизы в период с 19 мая по 8 июня 2020 г., заключений по итогам которой не поступило.

Впоследствии доработанный проект постановления с учетом замечаний и предложений, поступивших по результатам проведения публичного обсуждения, в силу пункта 22 Правил № 1318 повторно размещен с 7 по 18 августа 2020 г. на официальном сайте (regulation.gov.ru) с целью проведения публичного обсуждения.

Министерством экономического развития Российской Федерации в отношении доработанного по результатам указанных мероприятий проекта постановления проведена оценка регулирующего воздействия согласно заключению от 22 октября 2020 г. № 35079-АХ/Д26и, в котором на основании сводного отчета и итогов публичных консультаций, проводимых с 30 сентября по 5 октября 2020 г., указаны замечания, учтенные разработчиком в дальнейшем. Соблюдение всех требуемых процедур публичного обсуждения проекта постановления также подтверждается данным заключением, о чем имеется соответствующая отметка в нем.

В свою очередь, на основании пункта 57 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, проект постановления согласован с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, Министерством энергетики Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством культуры Российской Федерации.

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в статье 3 предусматривает проведение федеральным органом исполнительной власти в области юстиции антикоррупционной экспертизы проектов постановлений Правительства Российской Федерации. По заключению антикоррупционной экспертизы проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Критериев оснащения объектов защиты системами противопожарной защиты» от 10 февраля 2021 г. № 07/13949-ВФ, проведенной Министерством юстиции Российской Федерации, данный проект был доработан, замечания названного министерства реализованы в полном объеме, что подтверждается письмом от 20 апреля 2021 г. № 07/45807-ВФ об отсутствии замечаний и предложений.

В силу Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» акты Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 1). Акты Правительства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (пункт 2).

Требования опубликованы на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 7 сентября 2021 г. и в Собрании законодательства Российской Федерации 13 сентября 2021 г., № 37, ст. 6500.

Таким образом, соблюден установленный порядок принятия и опубликования нормативного правового акта.

Доводы административного истца о противоречии пункта 10 Требований положениям Федерального закона «О техническом регулировании», Федерального закона «О пожарной безопасности», Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.

Оспариваемый нормативный правовой акт содержит требования к оснащению объектов защиты, являющихся зданиями, в том числе пожарными отсеками, сооружениями, помещениями, оборудованием, которые введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые направлена на экспертизу до дня вступления в силу Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (пункт 1).

Согласно части 4 статьи 20 Федерального закона «О пожарной безопасности» техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.

Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения (часть 1 статьи 1).

В силу положений поименованного федерального закона каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности, целью создания которой является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей и защита имущества при пожаре (части 1 и 2 статьи 5); пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной либо в случае выполнения в полном объеме требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», при этом пожарный риск не должен превышать допустимых значений, установленных Федеральным законом «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», либо в случае выполнения в полном объеме требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и нормативными документами по пожарной безопасности (часть 1 статьи 6).

Статьей 52 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» закреплено, что защита людей и имущества от воздействия опасных факторов пожара и (или) ограничение последствий их воздействия обеспечиваются одним или несколькими из перечисленных в данной статье способов, к которым, в частности, отнесены устройство эвакуационных путей, удовлетворяющих требованиям безопасной эвакуации людей при пожаре; устройство систем обнаружения пожара (установок и систем пожарной сигнализации), оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре; применение систем коллективной защиты (в том числе противодымной) и средств индивидуальной защиты людей от воздействия опасных факторов пожара; применение первичных средств пожаротушения; применение автоматических и (или) автономных установок пожаротушения.

В свою очередь, законодатель, устанавливая в статье 83 приведенного федерального закона требования к системам автоматического пожаротушения и пожарной сигнализации, указал, что названные системы должны монтироваться в зданиях и сооружениях в соответствии с проектной документацией, разработанной и утвержденной в установленном порядке (абзац первый части 1).

Автоматические установки пожаротушения должны быть обеспечены расчетным количеством огнетушащего вещества, достаточным для ликвидации пожара в защищаемом помещении, здании или сооружении; устройствами для контроля работоспособности установки, для оповещения людей о пожаре, а также дежурного персонала и (или) подразделения пожарной охраны о месте его возникновения, для задержки подачи газовых и порошковых огнетушащих веществ на время, необходимое для эвакуации людей из помещения пожара и для ручного пуска пожаротушения, за исключением установок пожаротушения, оборудованных оросителями (распылителями), оснащенными замками, срабатывающими от воздействия опасных факторов пожара (пункты 1 - 5 указанной выше части).

Требования к проектированию автоматических установок пожаротушения и автоматической пожарной сигнализации устанавливаются упомянутым федеральным законом и (или) нормативными документами по пожарной безопасности (часть 10 статьи 83).

Помещения, здания и сооружения, в которых предусмотрена система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, согласно части 1 статьи 91 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», оборудуются автоматическими установками пожарной сигнализации и (или) пожаротушения в соответствии с уровнем пожарной опасности названных объектов на основе анализа пожарного риска. Перечень объектов, подлежащих оснащению указанными установками, устанавливается нормативными документами по пожарной безопасности.

Частями 2 и 4 статьи 4 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» предусмотрено, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. В случае, если положениями Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 названного федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений указанного федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений упомянутого федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования названного федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Исходя из приведенных выше законоположений, федеральный законодатель не установил требования об обязательном оборудовании зданий, сооружений и помещений системами (установками) автоматического пожаротушения в безусловном порядке.

Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которым бы противоречил в оспариваемой части пункт 10 Требований, также не имеется. Оспариваемое положение изложено понятным и доступным образом, отвечает критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, не допускает неоднозначного толкования при ее применении.

По изложенным мотивам нельзя согласиться и с утверждением административного истца о том, что оспариваемое нормативное положение, вопреки требованиям федерального закона, нарушает его права в упоминаемом им аспекте.

Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Учитывая, что в оспариваемой части пункт 10 Требований не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления администрации города Томска о признании частично недействующим пункта 10 требований к оснащению объектов защиты автоматическими установками пожаротушения, системой пожарной сигнализации, системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2021 г. № 1464, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---