Решение Верховного Суда РФ от 09.06.2022 № АКПИ22-248

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании абзаца девятнадцатого пункта 2.3 Методических рекомендаций по предоставлению федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения. Версия 3.0, утв. Минтрудом России>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Н. об оспаривании абзаца девятнадцатого пункта 2.3 Методических рекомендаций по предоставлению федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения. Версия 3.0, утвержденных Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации,

Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации разработаны Методические рекомендации по предоставлению федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения. Версия 3.0 (далее — Методические рекомендации).

В соответствии с абзацем девятнадцатым пункта 2.3 Методических рекомендаций гражданский служащий может быть поставлен на учет для получения единовременной выплаты на основании подпункта «а» пункта 2 Правил предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 63 (далее также — Правила), в случае, если у него отсутствует регистрация по месту жительства или им предоставлено в комиссию для рассмотрения вопросов о предоставлении гражданским служащим единовременной выплаты (далее также — Комиссия) (территориальную подкомиссию) решение суда, в котором указано, что собственник жилого помещения, в котором гражданский служащий зарегистрирован по месту жительства, не является членом его семьи и гражданский служащий может быть поставлен на учет на основании данного подпункта, в том числе если решение Комиссии (территориальной подкомиссии) об отказе в постановке на учет по подпункту «а» пункта 2 Правил гражданским служащим обжаловалось в суде.

Н. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим абзац девятнадцатый пункта 2.3 Методических рекомендаций, ссылаясь на то, что установленное в нем требование о предоставлении в Комиссию решения суда, распространяемое на неопределенный круг лиц и рассчитанное на неоднократное применение, отсутствует в Правилах, изменяет установленный разъясняемыми нормативными положениями порядок и условия предоставления единовременной субсидии на приобретение жилого помещения федеральным государственным гражданским служащим, а также создает правовую неопределенность в правоприменительной практике, поскольку действующим процессуальным законодательством не предусмотрен правовой механизм, позволяющий в судебном порядке установить факт отсутствия родственных отношений в целях подтверждения наличия условий, необходимых для постановки на учет для получения единовременной субсидии на приобретение жилого помещения.

В обоснование заявленного требования административный истец указала, что ей было отказано в постановке на учет для предоставления единовременной субсидии на приобретение жилого помещения на основании подпункта «а» пункта 2 Правил со ссылкой на оспариваемое положение Методических рекомендаций.

Административный истец Н. в судебном заседании поддержала заявленное требование и просила его удовлетворить.

Административный ответчик Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также — Минтруд России) в своих возражениях на административное исковое заявление указало на то, что Методические рекомендации не являются нормативным правовым актом, разработаны Минтрудом России в пределах полномочий в целях оказания федеральным государственным органам методической помощи в организации работы по предоставлению федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, а также обеспечения единообразного применения Правил и носят рекомендательный характер.

Представитель Минтруда России Е. в судебном заседании просила отказать в удовлетворении заявленного требования.

В письменном отзыве на административный иск Министерство юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России), привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, сообщило, что оспариваемый акт на государственную регистрацию в Минюст России не представлялся, в связи с чем может содержать только положения рекомендательного характера, просило рассмотреть административное исковое заявление без участия своего представителя.

Выслушав стороны, исследовав письменный отзыв заинтересованного лица, проверив соответствие положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей требование не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Статьей 53 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закреплено, что гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных данным федеральным законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, может предоставляться право на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (пункт 4).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 63 утверждены Правила, которыми установлены порядок и условия предоставления единовременной субсидии на приобретение жилого помещения федеральным государственным гражданским служащим один раз за весь период государственной гражданской службы Российской Федерации, замещающим должности государственной гражданской службы Российской Федерации не менее одного года, принятым на учет в федеральном государственном органе для получения единовременной выплаты при наличии оснований, указанных в пунктах 2 или 3 Правил (пункт 1).

Пунктом 5 названного постановления Минтруд России наделен полномочием давать разъяснения по применению Правил.

Согласно пункту 1, подпункту 5.16 пункта 5 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 610, Минтруд России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, государственной гражданской службы, уполномоченным помимо прочего давать разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции министерства, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Подпунктом «а» пункта 2 Правил предусмотрено, что гражданский служащий может быть поставлен на учет в случае, если он не является нанимателем жилого помещения по договору социального найма, либо членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, либо собственником жилого помещения, либо членом семьи собственника жилого помещения.

К членам семьи собственника жилого помещения в силу части 1 статьи 31 Жилищного кодекса Российской Федерации относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи.

Члены семьи собственника жилого помещения имеют право пользования данным жилым помещением наравне с его собственником, если иное не установлено соглашением между собственником и членами его семьи (часть 2 статьи 31 Жилищного кодекса Российской Федерации).

В пункте 6 Правил содержится перечень документов, представляемых гражданским служащим в Комиссию (территориальную подкомиссию) в целях постановки на учет для получения единовременной выплаты.

Комиссия (территориальная подкомиссия) в силу подпункта «а» пункта 14 Правил уполномочена проверять сведения, содержащиеся в документах, представленных гражданским служащим в соответствии с пунктом 6 Правил, о наличии условий, необходимых для постановки гражданского служащего на учет для получения единовременной выплаты.

Правила допускают отказ в постановке гражданского служащего на учет в случаях, если представленные документы и сведения, полученные по результатам проведенной Комиссией (территориальной подкомиссией) проверки, не подтверждают наличие условий, необходимых для постановки гражданского служащего на учет для получения единовременной выплаты (пункт 17).

Для постановки на учет с целью получения единовременной выплаты государственному гражданскому служащему необходимо подтвердить его соответствие необходимым условиям путем предоставления соответствующих документов, обозначенных в пункте 6 Правил. При этом Правила не содержат нормативных предписаний, ограничивающих возможность предоставления заявителем иных документов в целях подтверждения такого соответствия.

Довод административного истца о том, что действующим законодательством не предусмотрен правовой механизм, позволяющий в судебном порядке установить факт отсутствия родственных отношений в целях подтверждения наличия условий, необходимых для постановки на учет для получения единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, является несостоятельным.

Установление судом фактов, от которых зависит возникновение, изменение, прекращение личных или имущественных прав граждан, осуществляется в порядке, предусмотренном главой 28 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Нельзя согласиться и с утверждением административного истца о том, что оспариваемое положение Методических рекомендаций носит императивный характер и содержит обязательные для неопределенного круга лиц предписания.

В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений (пункт 2); государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10).

Акты рекомендательного характера (например, методические рекомендации) не должны содержать предписания нормативно-правового характера. В таких актах должны использоваться формулировки, указывающие на рекомендательный характер документа. При необходимости включения в акт рекомендательного характера нормативно-правового предписания, содержащегося в нормативном правовом акте, необходимо делать ссылку с указанием реквизитов и структурной единицы такого нормативного правового акта. Акты рекомендательного характера не подлежат представлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации (пункт 8 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 23 апреля 2020 г. № 105).

Анализ Методических рекомендаций, включая положение, с которым административный истец связывает нарушение своих прав, позволяет сделать вывод о том, что данный акт не имеет признаков акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами. Согласно введению Методические рекомендации разработаны Минтрудом России в целях единообразного применения Правил, оказания методической помощи в организации работы по предоставлению единовременной выплаты.

Указание в оспариваемом абзаце пункта 2.3 Методических рекомендаций на то, что гражданский служащий может быть поставлен на учет для получения единовременной выплаты на основании подпункта «а» пункта 2 Правил в случае, если им представлено в Комиссию (территориальную подкомиссию) решение суда, в котором указано, что собственник жилого помещения, в котором гражданский служащий зарегистрирован по месту жительства, не является членом его семьи, не влияет на сущность и понимание разъясняемых правовых норм, в связи с чем его нельзя считать выходящим за рамки адекватного толкования положений законодательства, влекущим изменение правового регулирования соответствующих общественных отношений и порождающим неправомерную практику применения Правил.

Оспариваемый акт, текстуально изложенный как пособие, адресован исключительно федеральным государственным органам (территориальным органам федерального государственного органа), носит рекомендательный, а не обязательный характер, о чем в том числе указывают используемые в нем формулировки, не возлагает на граждан дополнительных обязанностей, в связи с чем вопреки доводам административного истца не может являться правовым основанием для принятия решения об отказе в постановке гражданского служащего на учет для получения единовременной выплаты.

Утверждение административного истца о том, что Методические рекомендации не соответствуют принципу формальной определенности, несостоятельно. Критерий формальной определенности применим к правовым нормам, которых в оспариваемом акте, не являющемся нормативным правовым, не содержится.

Принимая во внимание, что Методические рекомендации не обладают нормативными свойствами и в оспариваемой части соответствуют содержанию разъясняемых им нормативных положений, в силу пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Н. об оспаривании абзаца девятнадцатого пункта 2.3 Методических рекомендаций по предоставлению федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения. Версия 3.0, утвержденных Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---