Решение Верховного Суда РФ от 06.06.2022 № АКПИ22-169

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании отдельных положений Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включенные в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя. Форма и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта», утв. Приказом Минтранса России от 19.11.2020 № 494, и приложения 2 к ним>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Геоскан» об оспаривании пунктов 2.7, 2.11, 2.13 Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включенные в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя. Форма и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 19 ноября 2020 г. № 494, графы 4 части 4, графы 4 части 5 приложения № 2 к указанным правилам,

приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) от 19 ноября 2020 г. № 494 утверждены Федеральные авиационные правила «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включенные в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя. Форма и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта» (далее — Правила). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 30 декабря 2020 г., регистрационный номер 61979, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 31 декабря 2020 г.

Согласно пункту 2.7 Правил юридические лица, индивидуальные предприниматели, выполняющие авиационные работы (далее — эксплуатант) на беспилотных воздушных судах (далее также — БВС), в том числе с максимальной взлетной массой 30 кг и менее, должны осуществлять прием на работу или привлекать для выполнения работы по договору гражданско-правового характера лиц, прошедших обучение (подготовку) по программам подготовки, утвержденным уполномоченным органом, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере гражданской авиации.

Эксплуатант должен обеспечить обязательные виды страхования, предусмотренные статьями 131, 132 и 135 Воздушного кодекса Российской Федерации (пункт 2.11 Правил).

Пунктом 2.13 Правил установлено, что эксплуатант должен утвердить и использовать в своей деятельности руководство по управлению безопасностью полетов (далее также — РУБП), которое должно соответствовать объему и сложности выполнения полетов и включать: обязанности должностных лиц по организации и обеспечению функционирования системы управления безопасностью полетов (далее также — СУБП); перечень сведений в области безопасности полетов, порядок их учета и хранения; источники данных для получения сведений в области безопасности полетов; порядок выявления факторов опасности; порядок сбора данных о факторах опасности; порядок анализа данных о факторах опасности и проведения оценки риска; порядок разработки мероприятий по снижению риска; порядок обеспечения организационными и финансовыми ресурсами мероприятий по снижению риска; порядок оценки эффективности реализованных мероприятий по снижению риска.

В приложении № 2 к Правилам приведена форма заявления, представляемого в уполномоченный орган в бумажном виде, в качестве рекомендуемого образца с целью получения сертификата эксплуатанта для выполнения авиационных работ, внесения изменений в сертификат эксплуатанта, в основные данные, возобновления действия приостановленного сертификата эксплуатанта, снятия ограничений действия сертификата эксплуатанта.

В графе 4 части 4 и в графе 4 части 5 приложения № 2 к Правилам указываются номер и дата выдачи свидетельства авиационного специалиста, а именно летный экипаж, кабинный экипаж, инженерно-технический персонал.

Общество с ограниченной ответственностью «Геоскан» (далее также — ООО «Геоскан»), осуществляющее авиационные работы с использованием беспилотного воздушного судна с максимальной взлетной массой 30 кг и менее, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором с учетом письменных пояснений оспаривает пункты 2.7, 2.11 Правил в части обязанности страхования жизни и здоровья членов экипажа, пункт 2.13 Правил, а также графы 4 части 4, графы 4 части 5 приложения № 2 к Правилам, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы противоречат пункту 2 статьи 24.1, пункту 1 статьи 53, статье 132 Воздушного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 2 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», создают правовую неопределенность в регулировании деятельности эксплуатантов, выполняющих авиационные работы на БВС с максимальной взлетной массой 30 кг и менее, а также нарушают права административного истца.

По мнению административного истца, пунктом 2 статьи 24.1 Воздушного кодекса Российской Федерации не предусмотрена разработка системы управления безопасностью полетов эксплуатантом, выполняющим авиационные работы на БВС, в том числе с максимальной взлетной массой 30 кг и менее; для получения сертификата эксплуатанта необходимо внесение данных о свидетельствах авиационных специалистов, наличие которых для эксплуатантов, выполняющих авиационные работы на БВС в том числе с максимальной взлетной массой 30 кг и менее, не требуется.

Организация считает, что административный ответчик не уполномочен устанавливать в Правилах любые требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включенные в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя, в том числе и оспариваемые требования.

Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца общества с ограниченной ответственностью «Геоскан» Д. поддержал заявленное требование.

Представитель Министерства транспорта Российской Федерации К. возражал против удовлетворения административного иска.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации письменно заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Геоскан» Д., возражения представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации устанавливает Воздушный кодекс Российской Федерации.

Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила, согласно пункту 2 статьи 2 Воздушного кодекса Российской Федерации, являются нормативными актами, регулирующими отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации. Они принимаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 3 статьи 8 Воздушного кодекса Российской Федерации юридические лица, осуществляющие разработку и изготовление воздушных судов и другой авиационной техники, аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства Российской Федерации, обеспечение авиационной безопасности, юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие коммерческие воздушные перевозки и (или) выполняющие определенные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, авиационные работы, техническое обслуживание гражданских воздушных судов, образовательные организации и организации, осуществляющие обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала, а также операторы аэродромов гражданской авиации осуществляют свою деятельность при наличии выданного органами, уполномоченными Правительством Российской Федерации, документа, подтверждающего соответствие указанных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, операторов требованиям федеральных авиационных правил. Форма и порядок выдачи данного документа устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации.

Согласно пункту 1 статьи 10 приведенного кодекса действие сертификатов может быть приостановлено, а равно в их действие могут быть введены ограничения органами, выдавшими эти документы, в порядке, установленном федеральными авиационными правилами.

Пунктом 3 статьи 61 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что эксплуатантом является гражданин или юридическое лицо, имеющее воздушное судно на праве собственности, на условиях аренды или на ином законном основании, использующее указанное воздушное судно для полетов и имеющее сертификат (свидетельство) эксплуатанта. Требования к эксплуатанту определяются федеральными авиационными правилами.

Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, является Министерство транспорта Российской Федерации, которое вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты, включая федеральные авиационные правила, устанавливающие требования, предъявляемые к авиационному персоналу (пункт 1, подпункт 5.2.53.8 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395).

Принятие Министерством транспорта Российской Федерации федеральных авиационных правил в области регулирования деятельности гражданской авиации предусмотрено также Положением о подготовке федеральных правил использования воздушного транспорта и федеральных авиационных правил, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 1998 г. № 360, в соответствии с которым федеральные авиационные правила являются частью воздушного законодательства Российской Федерации и обязательны для исполнения гражданами и юридическими лицами (пункт 1).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден. В связи с этим доводы административного истца об отсутствии у Минтранса России компетенции на издание оспариваемого акта являются несостоятельными.

Вопреки доводам административного истца оспариваемые нормы Правил соответствуют действующему законодательству Российской Федерации.

Правила устанавливают требования к эксплуатанту, включенные в перечень авиационных работ, предусматривающих получение сертификата эксплуатанта (приложение № 1 к Правилам), форму и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие требованиям Правил юридического лица, индивидуального предпринимателя, порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта (пункт 1).

Согласно пункту 1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации к выполнению функций членов экипажа гражданского воздушного судна, за исключением сверхлегкого пилотируемого гражданского воздушного судна с массой конструкции 115 кг и менее, беспилотного гражданского воздушного судна с максимальной взлетной массой 30 кг и менее, сотрудников по обеспечению полетов гражданской авиации, а также функций по техническому обслуживанию воздушных судов, по диспетчерскому обслуживанию воздушного движения допускаются лица из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, имеющие выданные уполномоченным органом в области гражданской авиации соответствующие свидетельства.

Пунктом 1 статьи 52 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что к авиационному персоналу относятся лица, которые имеют профессиональную подготовку, осуществляют деятельность по обеспечению безопасности полетов воздушных судов или авиационной безопасности, по организации, выполнению, обеспечению и обслуживанию воздушных перевозок и полетов воздушных судов, выполнению авиационных работ, организации использования воздушного пространства, организации и обслуживанию воздушного движения и включены в перечни специалистов авиационного персонала.

Перечень специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации утвержден приказом Минтранса России от 4 августа 2015 г. № 240 и включает специалистов, входящих в состав летного экипажа гражданской авиации, к числу которых относится внешний пилот (пункт 1).

В соответствии со статьей 54 Воздушного кодекса Российской Федерации требования к образовательным организациям и организациям, осуществляющим обучение специалистов согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации, устанавливаются федеральными авиационными правилами (пункт 2); подготовка специалистов согласно перечню специалистов авиационного персонала гражданской авиации осуществляется по программам подготовки, утвержденным уполномоченным органом в области гражданской авиации. Требования к порядку разработки, утверждения и содержанию указанных программ устанавливаются федеральными авиационными правилами (пункт 4).

Требования к авиационным учебным центрам установлены Федеральными авиационными правилами от 29 сентября 2015 г. № 289. Пунктами 61 - 65 данных правил определены требования к документам авиационных учебных центров, подтверждающим прохождение подготовки членами экипажа воздушного судна.

Исходя из приведенных выше законоположений в их системном единстве с упоминаемыми федеральными авиационными правилами, следует сделать вывод, что эксплуатант, выполняющий авиационные работы на беспилотных воздушных судах с максимальной взлетной массой 30 кг и менее, должен осуществлять прием на работу или привлекать для выполнения работы по договору гражданско-правового характера лиц, прошедших обучение (подготовку) в авиационных учебных центрах и подтвердивших прохождение обучения соответствующим документом. При этом такой документ не является свидетельством авиационного персонала, предусмотренным пунктом 1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, пункт 2.7 Правил соответствует воздушному законодательству Российской Федерации.

Воздушным кодексом Российской Федерации установлено, что страхование гражданской ответственности владельца воздушного судна перед третьими лицами за вред, причиненный жизни или здоровью либо имуществу третьих лиц при эксплуатации воздушного судна, является обязательным (часть 1 статьи 131); страхование жизни и здоровья членов экипажа пилотируемого воздушного судна при исполнении ими служебных обязанностей является обязательным (пункт 1 статьи 132).

В силу статьи 135 Воздушного кодекса Российской Федерации эксплуатант обязан страховать свою ответственность за вред, который может быть причинен в связи с выполнением им авиационных работ.

Ссылку административного истца на противоречие пункта 2.11 Правил статье 132 Воздушного кодекса Российской Федерации следует признать несостоятельной, поскольку положение статьи 132 указанного кодекса регулирует отношения, связанные исключительно с пилотируемыми воздушными судами, к которым не относятся беспилотные воздушные суда.

Также лишены правовых оснований доводы ООО «Геоскан» о противоречии пункта 2.13 Правил, графы 4 части 4, графы 4 части 5 приложения № 2 к Правилам пункту 2 статьи 24.1 пункту 1 статьи 53 Воздушного кодекса Российской Федерации.

Пункт 2.13 Правил предусматривает, что эксплуатанту надлежит утвердить и использовать в своей деятельности РУБП, которое должно соответствовать объему и сложности выполнения полетов и включать, в том числе, обязанности должностных лиц по организации и обеспечению функционирования системы управления безопасностью полетов.

Согласно пункту 2 статьи 24.1 Воздушного кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации в рамках обеспечения реализации государственной системы управления безопасностью полетов гражданских воздушных судов устанавливает порядок разработки и применения систем управления безопасностью полетов воздушных судов юридическими лицами — разработчиками и изготовителями гражданских воздушных судов, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими коммерческие воздушные перевозки, юридическими лицами, осуществляющими техническое обслуживание гражданских воздушных судов, аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов, образовательными организациями и организациями, осуществляющими подготовку пилотов гражданских воздушных судов, операторами сертифицированных аэродромов гражданской авиации в отношении воздушных судов, разработка, производство, эксплуатация или обслуживание которых осуществляется указанными юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, образовательными организациями.

Данный пункт устанавливает закрытый перечень лиц, обязаных разрабатывать и применять системы управления безопасностью полетов воздушных судов, в котором отсутствуют эксплуатанты, осуществляющие авиационные работы.

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий Правительство Российской Федерации постановлением от 18 ноября 2014 г. № 1215 утвердило Правила разработки и применения систем управления безопасностью полетов воздушных судов, а также сбора и анализа данных о факторах опасности и риска, создающих угрозу безопасности полетов гражданских воздушных судов, хранения этих данных и обмена ими, в пункте 2 которого закреплено два понятия системы управления безопасностью полетов — государственная и поставщиков услуг (к которым не относятся эксплуатанты, осуществляющие авиационные работы).

Таким образом, информация об обязанностях должностных лиц по организации и обеспечению функционирования системы управления безопасностью полетов, которая включена в РУБП, является самостоятельным документом, разрабатываемым в соответствии с Правилами эксплуатантами, осуществляющими авиационные работы, и нетождественно СУБП, разрабатываемым в рамках пункта 2 статьи 24.1 Воздушного кодекса Российской Федерации.

Приложение № 2 к Правилам содержит рекомендуемый образец заявления, подаваемого с целью получения сертификата эксплуатанта для выполнения авиационных работ, внесения изменений в сертификат эксплуатанта, в основные данные, возобновления действия приостановленного сертификата эксплуатанта, снятия ограничений действия сертификата эксплуатанта.

Следовательно, рекомендуемый образец заявления носит универсальный характер и предусматривает возможность его подачи во всех вышеприведенных случаях, что обусловливает заполнение тех его структурных единиц, которые применимы в каждом конкретном случае.

Безосновательным является и утверждение представителя административного истца о несоответствии оспариваемых положений требованиям Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», вступивший в силу с 1 ноября 2020 г., определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее — обязательные требования) (статья 1).

В соответствии с частями 1 - 3 статьи 2 названного федерального закона обязательные требования устанавливаются федеральными законами, Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., актами, составляющими право Евразийского экономического союза, положениями международных договоров Российской Федерации, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, обязательные требования могут быть установлены указами Президента Российской Федерации. В случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, обязательные требования могут быть установлены нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти.

Одним из принципов установления и оценки применения обязательных требований является исполнимость обязательных требований (пункт 5 статьи 4).

Статья 9 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» закрепляет, что обязательные требования должны быть исполнимыми. При установлении обязательных требований оцениваются затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются, на их исполнение. Указанные затраты должны быть соразмерны рискам, предотвращаемым этими обязательными требованиями, при обычных условиях гражданского оборота. Установление обязательных требований, исключающих возможность исполнить другие обязательные требования, не допускается. При установлении обязательных требований должны быть минимизированы риски их последующего избирательного применения.

Анализ оспариваемых положений Правил указывает на отсутствие в нем противоречий приведенным нормам данного федерального закона.

Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которым бы противоречили пункты 2.7, 2.11, 2.13 Правил, графа 4 части 4, графа 4 части 5 приложения № 2 к Правилам, также не имеется.

Вопреки утверждению административного истца оспариваемые предписания изложены понятным и доступным образом, отвечают критерию правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы и не нарушают его право на свободу экономической деятельности, свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Доводы административного истца фактически касаются вопроса о целесообразности существующего правового регулирования, который суды не вправе обсуждать, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (подпункт «а» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

При изложенных обстоятельствах оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Геоскан» об оспаривании пунктов 2.7, 2.11, 2.13 Федеральных авиационных правил «Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим авиационные работы, включенные в перечень авиационных работ, предусматривающих получение документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, индивидуального предпринимателя. Форма и порядок выдачи документа (сертификата эксплуатанта), подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования сертификата эксплуатанта», утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 19 ноября 2020 г. № 494, графы 4 части 4, графы 4 части 5 приложения № 2 к указанным правилам отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---