Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.04.2022 № АКПИ22-163

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 2, 3, 7 Постановления Правительства РФ от 25.11.2021 № 2033 и подпунктов «б», «в» пункта 1, подпунктов «а», «б», «в», «г» пункта 2 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утв. данным постановлением>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Урал Девелопмент» о признании недействующими пунктов 2, 3, 7 постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2021 г. № 2033 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», подпунктов «б», «в» пункта 1, подпунктов «а», «б», «в», «г» пункта 2 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных данным постановлением,

Правительство Российской Федерации 25 ноября 2021 г. издало постановление № 2033 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

Общество с ограниченной ответственностью «Урал Девелопмент» (далее — ООО «Урал Девелопмент») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 2, 3, 7 постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2021 г. № 2033 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», подпунктов «б», «в» пункта 1, подпунктов «а», «б», «в», «г» пункта 2 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных данным постановлением, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют статьям 6, 7 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», статье 3 Федерального закона от 1 апреля 2020 г. № 84-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 4 Федерального закона „О теплоснабжении“ и Федеральный закон „О водоснабжении и водоотведении“, поскольку нарушают условие об обоснованности обязательных требований и принцип правовой определенности, вызывают неоднозначное толкование, при этом срок начала действия критериев отнесения к теплосетевым организациям и период признания теплосетевыми организациями собственников (владельцев) тепловых сетей, в отношении которых в установленном порядке утверждены цены (тарифы) на услуги по передаче тепловой энергии, находятся за пределами установленного законом срока.»

Как указывает административный истец, ООО «Урал Девелопмент» является собственником тепловых сетей на территории города Перми Пермского края разной протяженности от 26 метров до 435 метров. С использованием данных сетей ООО «Урал Девелопмент» осуществляет деятельность по оказанию услуг по передаче тепловой энергии на территории города Перми Пермского края, за которую получает плату в соответствии с тарифами, установленными постановлением Министерства тарифного регулирования и энергетики Пермского края от 20 декабря 2021 г. № 283-т. Неразрывная протяженность каждого из принадлежащих ему участков указанных сетей в пределах одной системы теплоснабжения менее, чем установлено подпунктом «а» пункта 56(1) Правил организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2012 г. № 808.

По мнению административного истца, необходимость соответствия лица, владеющего на праве собственности или ином законном основании тепловыми сетями, критериям отнесения собственников или иных законных владельцев тепловых сетей к теплосетевым организациям нарушает права таких лиц (в том числе ООО «Урал Девелопмент») на осуществление предпринимательской деятельности по оказанию услуг по передаче тепловой энергии и иной предпринимательской деятельности, связанной с эксплуатацией тепловых сетей.

Представитель административного истца ООО «Урал Девелопмент» Ф. в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 6 марта 2022 г. № ДГ-П16-3391).

Представитель административного ответчика Правительства Российской Федерации П. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает права административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ООО «Урал Девелопмент» Ф., административного ответчика Правительства Российской Федерации П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций (статья 1).

Частью 1 статьи 4 названного Федерального закона к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере теплоснабжения отнесено: утверждение правил организации теплоснабжения (пункт 2); утверждение основ ценообразования в сфере теплоснабжения, правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые должны включать в себя сроки рассмотрения дел об установлении таких тарифов, исчерпывающий перечень представляемых организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, документов, определение условий и порядка принятия решений об отмене регулирования таких тарифов (пункт 6).

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий Правительство Российской Федерации постановлением от 8 августа 2012 г. № 808 утвердило Правила организации теплоснабжения в Российской Федерации, постановлением от 22 октября 2012 г. № 1075 утвердило Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

Статьей 1 Федерального закона от 1 апреля 2020 г. № 84-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 4 Федерального закона „О теплоснабжении“ и Федеральный закон „О водоснабжении и водоотведении“ (далее также — Федеральный закон № 84-ФЗ) внесены изменения в пункт 16 статьи 2, часть 1 статьи 4 Федерального закона „О теплоснабжении“.»

Так, в силу пункта 16 статьи 2 Федерального закона «О теплоснабжении» теплосетевая организация — организация, оказывающая услуги по передаче тепловой энергии (данное положение применяется к регулированию сходных отношений с участием индивидуальных предпринимателей) и соответствующая утвержденным Правительством Российской Федерации критериям отнесения собственников или иных законных владельцев тепловых сетей к теплосетевым организациям.

Пунктом 15.4 части 1 статьи 4 поименованного Федерального закона Правительству Российской Федерации предоставлены полномочия в сфере теплоснабжения по установлению критериев и порядка отнесения собственников или иных законных владельцев тепловых сетей к теплосетевым организациям, в том числе исходя из технических характеристик указанных тепловых сетей, количественных и (или) качественных показателей их деятельности.

В целях реализации требований федерального законодателя и совершенствования нормативно-правового регулирования Правительство Российской Федерации постановлением от 25 ноября 2021 г. № 2033 (далее — Постановление) утвердило изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации (далее — Изменения).

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 27 ноября 2021 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 6 декабря 2021 г., № 49 (Часть I).

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют законодательству в сфере теплоснабжения и не нарушают права административного истца на осуществление предпринимательской деятельности по оказанию услуг по передаче тепловой энергии.

Критерии отнесения собственников или иных законных владельцев тепловых сетей к теплосетевым организациям, предусмотренные Правилами организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2021 г. № 808 «Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», согласно пункту 2 Постановления применяются с 1 сентября 2022 г., что соответствует части 1 статьи 3 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», предусматривающей, что положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта, если иное не установлено федеральным законом, Указом Президента Российской Федерации или международным договором Российской Федерации, предусматривающими установление обязательных требований.

Пунктом 3 Постановления определен переходный период до 31 августа 2022 г., когда собственники или иные законные владельцы тепловых сетей, в отношении которых в установленном порядке утверждены цены (тарифы) на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя, признаются теплосетевыми организациями.

Доводы административного истца о противоречии пунктов 2, 3 Постановления Федеральному закону «О теплоснабжении» и Федеральному закону № 84-ФЗ основаны на ошибочном толковании норм материального права и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Пункт 1 статьи 1 Федерального закона № 84-ФЗ, дополняющий пункт 16 статьи 2 Федерального закона «О теплоснабжении», вступил в силу с 1 января 2021 г., при этом оказание услуг по передаче тепловой энергии организациями, не соответствующими критериям отнесения собственников или иных законных владельцев тепловых сетей к теплосетевым организациям, осуществляется в порядке, действовавшем до дня вступления в силу Федерального закона № 84-ФЗ, до даты окончания текущего периода регулирования, установленного для указанных организаций, но не позднее 31 декабря 2021 г. (статья 3 Федерального закона № 84-ФЗ).

Пункты 2 и 3 Постановления не отменяют вышеуказанных положений закона, 31 декабря 2021 г. истек предельный срок оказания услуг организациями, не соответствующими критериям, в порядке, действовавшем до 1 апреля 2020 г., Постановлением предусмотрен переходный период. Таким образом, Правительство Российской Федерации, устанавливая сроки действия утверждаемых критериев, действовало в пределах полномочий, предоставленных законодательством Российской Федерации.

Пункты 56(1) и 56(2) Правил организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2012 г. № 808 «Об организации теплоснабжения в Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее — Правила № 808), согласно пункту 7 Постановления действуют до 31 декабря 2027 г., что соответствует части 4 статьи 3 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», предусматривающей, что нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации, содержащим обязательные требования, должен предусматриваться срок его действия, который не может превышать шесть лет со дня его вступления в силу, за исключением случаев, установленных федеральным законом или принятым в соответствии с ним нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

Подпунктом «б» пункта 1 Изменений Правила № 808 дополнены пунктами 56(1) и 56(2).

Согласно пункту 56(1) Правил № 808 отнесение собственников или иных законных владельцев тепловых сетей и (или) водопроводных сетей, используемых для оказания услуг по транспортировке горячей воды в открытых системах теплоснабжения, к теплосетевым организациям осуществляется при их соответствии одному из критериев, указанных в пункте 56(2) Правил № 808, либо в совокупности следующим критериям на дату подачи заявления об установлении цен (тарифов):

а) владение на праве собственности и (или) на ином законном основании на срок более 12 месяцев тепловыми сетями, используемыми для оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя в системе теплоснабжения и (или) водопроводными сетями, используемыми для оказания услуг по транспортировке горячей воды в открытых системах теплоснабжения, при этом неразрывная протяженность участков указанных сетей в пределах одной системы теплоснабжения составляет:

для гг. Москвы и Санкт-Петербурга, в границах которых она расположена, не менее 10 километров в 2-трубном исчислении;

для поселений, городских округов, в границах которых она расположена, с суммарной численностью населения 1 млн. человек и более не менее 7 километров в 2-трубном исчислении;

для поселений, городских округов, в границах которых она расположена, с суммарной численностью населения от 500 тыс. человек до 1 млн. человек не менее 3 километров в 2-трубном исчислении;

для поселений, городских округов, в границах которых расположена данная система теплоснабжения и (или) водопроводная сеть, с суммарной численностью населения от 250 тыс. человек до 500 тыс. человек не менее 1 километра в 2-трубном исчислении;

для поселений, городских округов, в границах которых она расположена, с суммарной численностью населения менее 250 тыс. человек не менее 500 метров в 2-трубном исчислении;

б) доля присоединенной тепловой нагрузки собственных теплопотребляющих установок не превышает 20 процентов общей тепловой нагрузки, присоединенной к принадлежащим им на праве собственности и (или) на ином законном основании тепловым сетям;

в) наличие организованной деятельности аварийно-диспетчерской службы, в том числе путем заключения договора на оказание услуг с организацией, осуществляющей деятельность по аварийно-диспетчерскому обслуживанию, на срок не менее расчетного периода регулирования;

г) наличие официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Теплосетевыми организациями, согласно пункту 56(2) Правил № 808, признаются организации, соответствующие одному из следующих критериев:

а) теплоснабжающая организация, которой в отношении системы (систем) теплоснабжения присвоен статус единой теплоснабжающей организации в схеме теплоснабжения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, или органом местного самоуправления на основании критериев и в порядке, которые установлены Правилами № 808;

б) организация, заключившая концессионное соглашение, объектом которых являются тепловые сети, в части тепловых сетей, переданных во владение и пользование по концессионному соглашению. Если такая организация является собственником или иным законным владельцем иных тепловых сетей, то в части иных тепловых сетей такая организация признается теплосетевой организацией при ее соответствии критериям, указанным в подпунктах «а» и «б» пункта 56(1) Правил № 808;

в) юридические лица или индивидуальные предприниматели, являющиеся собственником или иным законным владельцем тепловых сетей, посредством которых в системе теплоснабжения обеспечивается передача более 50 процентов присоединенных тепловых нагрузок для указанной системы теплоснабжения.

Пункт 61(1) Правил № 808 предусматривает особенности определения цены и индексации тарифов для теплосетевой организации в ценовых зонах. Подпунктом «в» пункта 1 Изменений названный пункт дополнен двумя абзацами, согласно которым положения абзацев первого и второго данного пункта, регулирующих вопросы цены на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя, а также индексации тарифов в случае возникновения разногласий, не применяются к собственникам или иным законным владельцам тепловых сетей, не соответствующим на день окончания переходного периода или на день обращения в федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения в целях досудебного урегулирования спора критериям, предусмотренным пунктами 56(1) и 56(2) Правил № 808.

Цена на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя, определенная в соответствии с порядком, установленным абзацем первым пункта 61(1) Правил № 808, применяется только в отношении услуг по передаче тепловой энергии через объекты теплосетевого хозяйства соответствующей теплосетевой организации, которые учитывались при установлении тарифа для этой теплосетевой организации, действовавшего на дату окончания переходного периода.

Подпункты «б», «в» пункта 1 Изменений соответствуют пункту 15.4 части 1 статьи 4, части 5 статьи 23.8 Федерального закона «О теплоснабжении».

Требование к протяженности участков сетей в пределах одной системы теплоснабжения установлено Правительством Российской Федерации не произвольно, а с учетом технических характеристик указанных тепловых сетей, количественных и качественных показателей их деятельности. Нормативного правового акта большей юридической силы, который бы устанавливал иные критерии отнесения собственников или иных владельцев тепловых сетей к теплосетевым организациям, не имеется.

Подпунктами «а», «б», «в», «г» пункта 2 Изменений дополнены отдельные положения Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. № 1075 (далее — Правила № 1075), которые определяют порядок установления регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, предусмотренных Основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденными этим постановлением.

Подпунктом «а» пункта 2 Изменений пункт 6 Правил № 1075 дополнен абзацами, предусматривающими, что тарифы на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя организациям, не соответствующим критериям отнесения собственников или иных законных владельцев тепловых сетей к теплосетевым организациям, предусмотренным Правилами № 808, не устанавливаются.

Тарифы на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя, установленные организациям, не соответствующим критериям отнесения к теплосетевым организациям, не применяются такими организациями и подлежат отмене органами регулирования с 1 сентября 2022 г.

Подпунктом «б» пункта 2 Изменений Правила № 1075 дополнены пунктом 11(2), согласно которому основанием для установления (корректировки, пересмотра), а также продолжения действия установленной цены (тарифа) на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя в отношении собственника или иного законного владельца тепловых сетей является его соответствие критериям отнесения к теплосетевым организациям.

Подпунктом «в» пункта 2 Изменений пункт 16 Правил № 1075 дополнен подпунктом «н», предусматривающим, что к заявлению об установлении цен (тарифов) прилагаются копии документов и иная информация, подтверждающие соответствие собственника или иного законного владельца тепловых сетей критериям отнесения к теплосетевым организациям.

Подпунктом «г» пункта 2 Изменений пункт 29 Правил № 1075 дополнен подпунктом «г», согласно которому экспертное заключение органа регулирования помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать анализ соответствия собственника или иного законного владельца тепловых сетей критериям отнесения к теплосетевым организациям.

Подпункты «а», «б», «в», «г» Изменений соответствуют пункту 16 статьи 2, пункту 6 части 1 статьи 4 Федерального закона «О теплоснабжении».

Определяя полномочия Правительства Российской Федерации в сфере теплоснабжения, пункт 6 части 1 статьи 4 данного Федерального закона закрепляет полномочия Правительства Российской Федерации по утверждению правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые должны включать в себя сроки рассмотрения дел об установлении таких тарифов, исчерпывающий перечень представляемых организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, документов, определение условий и порядка принятия решений об отмене регулирования таких тарифов.

Нормативного правового акта большей юридической силы, который бы по-иному определял правила установления регулируемых цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), не имеется.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Урал Девелопмент» о признании недействующими пунктов 2, 3, 7 постановления Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2021 г. № 2033 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», подпунктов «б», «в» пункта 1, подпунктов «а», «б», «в», «г» пункта 2 изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных данным постановлением, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---