Решение Верховного Суда РФ от 28.04.2022 № АКПИ22-158

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 6 и подпункта «г» пункта 18 Порядка заключения договора пользования рыбоводным участком с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность, связанную с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в поверхностных водных объектах или их частях, которые расположены на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя или прилегают к территориям Республики Крым и города федерального значения Севастополя и использование которых для целей указанной деятельности подтверждается документами, на основании которых осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя», без проведения торгов (конкурсов, аукционов)», утв. Приказом Минсельхоза России от 25.07.2019 № 443>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Яхонт ЛТД» о признании недействующими пункта 6 и подпункта «г» пункта 18 Порядка заключения договора пользования рыбоводным участком с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность, связанную с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в поверхностных водных объектах или их частях, которые расположены на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя или прилегают к территориям Республики Крым и города федерального значения Севастополя и использование которых для целей указанной деятельности подтверждается документами, на основании которых осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя», без проведения торгов (конкурсов, аукционов), утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 25 июля 2019 г. № 443,

приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 25 июля 2019 г. № 443 (далее — Приказ) утвержден Порядок заключения договора пользования рыбоводным участком с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность, связанную с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в поверхностных водных объектах или их частях, которые расположены на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя или прилегают к территориям Республики Крым и города федерального значения Севастополя и использование которых для целей указанной деятельности подтверждается документами, на основании которых осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя», без проведения торгов (конкурсов, аукционов) (далее — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 8 ноября 2019 г., регистрационный номер 56470, и опубликован 11 ноября 2019 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Порядок устанавливает процедуру заключения договора пользования рыбоводным участком с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее — заявитель), осуществляющими деятельность, связанную с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в поверхностных водных объектах или их частях, которые расположены на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя или прилегают к территориям Республики Крым и города федерального значения Севастополя и использование которых для целей указанной деятельности подтверждается документами, на основании которых осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее — Закон № 6-ФКЗ), без проведения торгов (конкурсов, аукционов) (пункт 1).

Пунктом 6 Порядка определен перечень сведений, которые подлежат указанию заявителем или его уполномоченным представителем при обращении в орган государственной власти с заявлением о заключении договора пользования рыбоводным участком в отношении указанных поверхностных водных объектов или их частей без проведения торгов (конкурсов, аукционов) (далее — Договор).

Пунктом 18 Порядка установлены основания для отказа в заключении Договора, одним из которых является истечение срока действия документов, на основании которых осуществлялась деятельность, связанная с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов, до дня вступления в силу Закона № 6-ФКЗ, до обращения заявителя с заявлением или в течение периода, предусмотренного в соответствии с Порядком для рассмотрения и подписания Договора, либо отсутствие в указанных документах информации о сроке их действия (подпункт «г»).

Общество с ограниченной ответственностью «Яхонт ЛТД» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 6 и подпункта «г» пункта 18 Порядка, ссылаясь на то, что пункт 6 Порядка не соответствует пункту 2 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 (далее — Правила № 373), и подпункту 5.5.32 пункта 5 Положения о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 г. № 444 (далее — Положение № 444), а основание для отказа в заключении Договора, указанное в подпункте «г» пункта 18 Порядка, не предусмотрено нормативными правовыми актами большей юридической силы, что противоречит положениям статьи 12 Закона № 6-ФКЗ, статьи 1, частей 4 - 7 статьи 10, части 6 статьи 21 Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об аквакультуре). По утверждению административного истца, оспариваемый нормативный акт принят с нарушением порядка его издания, в частности процедуры его публичного обсуждения. В период с 3 до 7 мая 2019 г. проект Порядка был размещен на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», вместе с тем, в период с 15 апреля по 8 мая 2019 г. нормативный правовой акт являлся предметом антикоррупционной экспертизы. Данное обстоятельство указывает на то, что названная экспертиза проводилась без учета результатов общественного обсуждения и установленной разработчиком средней степени регулирующего воздействия проекта акта.

В обоснование требования административный истец указал на то, что Общество являлось пользователем рыбоводного участка, расположенного в районе п. Кикинейз, и осуществляло деятельность, связанную с разведением водных организмов на основании документов, полученных до дня вступления в силу Закона № 6-ФКЗ, однако в удовлетворении заявления о заключении Договора было отказано со ссылкой на оспариваемые предписания Порядка.

В судебном заседании представители Общества Я. и адвокат Молохов А.В. просили удовлетворить административное исковое заявление.

Административный ответчик Министерство сельского хозяйство Российской Федерации (далее — Минсельхоз России) и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменных возражениях на административный иск указали, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением порядка принятия и введения в действие, оспариваемые положения Порядка не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, не нарушают права и законные интересы административного истца.

В судебном заседании представитель Минсельхоза России Б. просил отказать в удовлетворении требования.

Минюст России заявил о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Выслушав стороны, исследовав доводы возражений заинтересованного лица, проверив соответствие нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Правовые основы регулирования в области аквакультуры (рыбоводства), в том числе в части защиты прав и интересов физических лиц и юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную деятельность в данной области, установлены Законом об аквакультуре. Правовое регулирование отношений в области аквакультуры (рыбоводства) осуществляется данным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (статья 1, часть 1 статьи 3 Закона об аквакультуре).

В соответствии с частью 6 статьи 21 Закона об аквакультуре юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность, связанную с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в поверхностных водных объектах или их частях, которые расположены на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя или прилегают к территориям Республики Крым и города федерального значения Севастополя и использование которых для целей указанной деятельности подтверждается документами, на основании которых осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Закона № 6-ФКЗ, вправе заключить до 1 января 2021 г. договор пользования рыбоводным участком в отношении указанных поверхностных водных объектов или их частей без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на оставшуюся часть срока в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов, согласно пункту 1 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450, является Минсельхоз России, который на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты, регулирующие в том числе порядок заключения договора пользования рыбоводным участком в соответствии с частью 6 статьи 21 Закона об аквакультуре (подпункты 5.2 и 5.2.25(118) пункта 5).

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила № 1009).

Пунктом 4.1 Правил № 1009 закреплено, что в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный орган исполнительной власти — разработчик проекта нормативного правового акта в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

В период с 15 по 29 апреля 2019 г. проводилась антикоррупционная экспертиза проекта Порядка, в том числе с учетом требований, установленных Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 (далее — Правила № 96), согласно пункту 6 которых в случае если в отношении проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти необходимо проведение процедуры раскрытия информации, предусмотренной Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 (далее — Правила № 851), заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы направляются в рамках общественного обсуждения, проводимого в соответствии с Правилами № 851.

Таким образом, действующее законодательство допускает одновременное проведение общественного обсуждения проекта нормативного правового акта и его независимой антикоррупционной экспертизы.

В целях соблюдения требований Правил № 851 и Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318, в период с 15 апреля по 8 мая 2019 г. проект Порядка размещался для публичного обсуждения на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Соблюдение всех требуемых процедур публичного обсуждения проекта подтверждается положительным заключением об оценке регулирующего воздействия Министерства экономического развития Российской Федерации (копия письма от 28 июня 2019 г. № 21106-ВЖ/Д26н).

Из изложенного следует, что оспариваемый в части нормативный правовой акт был принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением порядка издания и введения его в действие.

Доводы административного истца о несоответствии предписаний пункта 6 Порядка пункту 2 Правил № 373 и подпункту 5.5.32 пункта 5 Положения № 444 основаны на ошибочном толковании действующего законодательства.

Правила № 373 имеют иной предмет правового регулирования, утратили силу с 1 декабря 2021 г. Порядок не является административным регламентом осуществления государственного контроля (надзора).

Из Положения № 444 следует, что Федеральное агентство по рыболовству является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также аквакультуры (рыбоводства), производства рыбной продукции, находится в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, осуществляет заключение договоров пользования рыбоводными участками с рыбоводными хозяйствами и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (пункты 1 и 2, подпункт 5.5.32 пункта 5, пункт 7).

Пункт 6 Порядка, утвержденного федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями на осуществление нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности, противоречий приведенным положениям не содержит.

Согласно статье 12 Закона № 6-ФКЗ на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя действуют документы, в том числе подтверждающие гражданское состояние, образование, право собственности, право пользования, право на получение пенсий, пособий, компенсаций и иных видов социальных выплат, право на получение медицинской помощи, а также таможенные и разрешительные документы (лицензии, кроме лицензий на осуществление банковских операций и лицензий (разрешений) на осуществление деятельности некредитных финансовых организаций), выданные государственными и иными официальными органами Украины, государственными и иными официальными органами Автономной Республики Крым, государственными и иными официальными органами города Севастополя, без ограничения срока их действия и какого-либо подтверждения со стороны государственных органов Российской Федерации, государственных органов Республики Крым или государственных органов города федерального значения Севастополя, если иное не предусмотрено статьей 12.2 названного закона, а также если иное не вытекает из самих документов или существа отношения.

При этом частью 6 статьи 21 Закона об аквакультуре предусмотрено право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, связанную с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в поверхностных водных объектах или их частях, которые расположены на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя или прилегают к территориям Республики Крым и города федерального значения Севастополя и использование которых для целей указанной деятельности подтверждается документами, на основании которых осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Закона № 6-ФКЗ, заключить до 1 января 2021 г. договор пользования рыбоводным участком без проведения торгов (конкурсов, аукционов) исключительно на оставшуюся часть срока действия документов, на основании которых осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Закона № 6-ФКЗ.

Следовательно, право поименованных в приведенной норме лиц заключить до 1 января 2021 г. договор пользования рыбоводным участком без проведения торгов (конкурсов, аукционов) ограничено сроком действия документов, на основании которых этими лицами осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Закона № 6-ФКЗ, а основание для отказа в заключении Договора, указанное в подпункте «г» пункта 18 Порядка, полностью согласуется с указанными законоположениями.

Принимая во внимание, что Порядок в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования следует отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Яхонт ЛТД» о признании недействующими пункта 6 и подпункта «г» пункта 18 Порядка заключения договора пользования рыбоводным участком с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность, связанную с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в поверхностных водных объектах или их частях, которые расположены на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя или прилегают к территориям Республики Крым и города федерального значения Севастополя и использование которых для целей указанной деятельности подтверждается документами, на основании которых осуществлялась соответствующая деятельность до дня вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя», без проведения торгов (конкурсов, аукционов), утвержденного приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 25 июля 2019 г. № 443, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---