Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 04.04.2023 № АКПИ22-1294

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 5 Правил определения в ценовых зонах теплоснабжения сторонами соглашения об исполнении схемы теплоснабжения размера коэффициента к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) и срока его применения, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.07.2018 № 860>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 4 апреля 2023 г. № АКПИ22-1294

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Кузьмичева С.И.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А. о признании недействующим пункта 5 Правил определения в ценовых зонах теплоснабжения сторонами соглашения об исполнении схемы теплоснабжения размера коэффициента к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) и срока его применения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2018 г. № 860,

установил:

в пункте 5 Правил определения в ценовых зонах теплоснабжения сторонами соглашения об исполнении схемы теплоснабжения размера коэффициента к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) и срока его применения (далее также — Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2018 г. № 860 (далее также — Постановление), приведена формула, по которой определяется размер коэффициента к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) в случае, если обязательство единой теплоснабжающей организации при определении цен на тепловую энергию (мощность) о применении такого коэффициента предусмотрено соглашением об исполнении схемы теплоснабжения в системе теплоснабжения.

Согласно данной формуле размер коэффициента к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) (Ki,t) рассчитывается как тариф на тепловую энергию (мощность) (Tб,t), умноженный на произведение всех значений сложного коэффициента, определяемого как сумма единицы, индекса потребительских цен ( I_{J}^{\text{п}} ) и коэффициента (xt), с делением полученного результата на предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность) (Цпрi,t), где:

Tб,t — тариф на тепловую энергию (мощность), поставляемую t-й категории потребителей, действующий на дату окончания переходного периода, (рублей/Гкал);

k — первый год, на который органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов утверждается предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность);

I_{J}^{\text{п}} — прогнозный показатель индекса потребительских цен, определенный в базовом варианте прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на j-й год (в среднем за год к предыдущему году — при наличии);

xt — величина, определяемая сторонами соглашения об исполнении схемы теплоснабжения на уровне не менее 0,02 и не более 0,06 в отношении t-й категории потребителей тепловой энергии;

Цпрi,t — предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность), утвержденный для t-й категории потребителей (при утверждении предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность) с разбивкой для каждой категории потребителей в соответствии с частью 4 статьи 23.6 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее — Закон о теплоснабжении) на i-й год применения коэффициента к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) (рублей/Гкал).

А., являющийся собственником жилого помещения в многоквартирном доме, расположенном в муниципальном образовании городской округ — город Новосибирск Новосибирской области, которое распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 января 2022 г. № 55-р отнесено к ценовой зоне теплоснабжения, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 5 Правил. В обоснование заявленного требования ссылался на то, что формула содержит неопределенные значения переменных «П», «п», «j», «i», «I», в связи с чем не соответствует статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 2 части 17 статьи 23.13 Закона о теплоснабжении, поскольку характеризуется неопределенностью нормативного содержания.

По мнению административного истца, неопределенное содержание оспариваемой нормы, ее неоднозначное толкование нарушают его права и законные интересы, так как определение порядка расчета и размера коэффициента непосредственно влияет на размер платы за коммунальные услуги по отоплению и горячему водоснабжению, обязанность по внесению которой возложена на него Законом о теплоснабжении и Жилищным кодексом Российской Федерации.

Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству энергетики Российской Федерации (поручение от 6 февраля 2023 г. № ДГ-П51-1497), указавшему в письменных возражениях, что Постановление издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемая норма соответствует законодательству Российской Федерации в сфере теплоснабжения и не приводит к нарушению прав и законных интересов административного истца.

Представитель административного истца Х. в судебном заседании поддержала заявленное требование, просила его удовлетворить по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

В судебном заседании представители административного ответчика Правительства Российской Федерации Г. и С. поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, проверив оспариваемые положения нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, устанавливает Закон о теплоснабжении. Этот же закон определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций.

Пунктом 23.1 статьи 2, статьей 23.3 Закона о теплоснабжении предусмотрена возможность отнесения поселений, городских округов к ценовым зонам теплоснабжения, в которых цены на тепловую энергию (мощность), поставляемую единой теплоснабжающей организацией в системе теплоснабжения потребителям, ограничены предельным уровнем цены на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям единой теплоснабжающей организацией, за исключением случаев, установленных этим законом.

Особенности организации развития систем теплоснабжения поселений, городских округов и разработки и утверждения схем теплоснабжения в ценовых зонах теплоснабжения урегулированы статьей 23.13 Закона о теплоснабжении, пунктом 2 части 17 которой установлено, что соглашение об исполнении схемы теплоснабжения в системе теплоснабжения может содержать наряду с существенными условиями, перечисленными в части 17 этой статьи, иные не противоречащие законодательству Российской Федерации условия, в том числе обязательство единой теплоснабжающей организации при определении цен на тепловую энергию (мощность), поставляемую единой теплоснабжающей организацией потребителям, применить к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) коэффициент. Размер такого коэффициента и срок его применения определяются сторонами соглашения об исполнении схемы теплоснабжения в порядке, который установлен Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта аналогичные положения были закреплены в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, Правительство Российской Федерации постановлением от 23 июля 2018 г. № 860 утвердило Правила, которые устанавливают порядок определения в ценовых зонах теплоснабжения размера коэффициента к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) и срока его применения при определении цен на тепловую энергию (мощность), поставляемую единой теплоснабжающей организацией потребителям.

Нормативный правовой акт опубликован 26 июля 2018 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru), 30 июля 2018 г. — в Собрании законодательства Российской Федерации.

С учетом изложенного Постановление и утвержденные им Правила приняты Правительством Российской Федерации во исполнение предоставленных ему федеральным законодателем полномочий.

Закон о теплоснабжении, определяя организацию развития систем теплоснабжения поселений, городских округов, в статье 23 закрепил, что развитие систем теплоснабжения поселений, городских округов осуществляется в целях удовлетворения спроса на тепловую энергию, теплоноситель и обеспечения надежного теплоснабжения наиболее экономичным способом при минимальном вредном воздействии на окружающую среду, экономического стимулирования развития и внедрения энергосберегающих технологий (часть 1). Развитие системы теплоснабжения поселения или городского округа осуществляется на основании схемы теплоснабжения, которая должна соответствовать документам территориального планирования поселения или городского округа, в том числе схеме планируемого размещения объектов теплоснабжения в границах поселения или городского округа (часть 2).

В статье 23.13 поименованного закона, устанавливающей особенности организации развития систем теплоснабжения поселений, городских округов и разработки и утверждения схем теплоснабжения в ценовых зонах теплоснабжения, предусмотрено, что муниципальное образование, от имени которого выступает исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, и единая теплоснабжающая организация заключают соглашение об исполнении схемы теплоснабжения (часть 15).

В части 16 названной статьи этого закона приведены существенные условия, которые должно содержать соглашение об исполнении схемы теплоснабжения.

При этом часть 17 этой же статьи Закона предусматривает возможность включения в соглашение об исполнении схемы теплоснабжения в системе теплоснабжения иных не противоречащих законодательству Российской Федерации условий, в том числе об обязательстве единой теплоснабжающей организации при определении цен на тепловую энергию (мощность), поставляемую единой теплоснабжающей организацией потребителям, применить к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) коэффициент, размер и срок применения которого определяются сторонами соглашения об исполнении схемы теплоснабжения в порядке, установленном Правилами.

Согласно пункту 1 Правил размер коэффициента к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) и срок его применения определяются сторонами соглашения об исполнении схемы теплоснабжения в соответствии с этими правилами и такой коэффициент применяется в случае включения в указанное соглашение обязательства единой теплоснабжающей организации при определении цен на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям, применить коэффициент.

Разделом II Правил установлен порядок определения размера коэффициента к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) и срока его применения.

В пункте 5, содержащемся в данном разделе Правил, приведена формула, по которой в соглашении об исполнении схемы теплоснабжения определяется размер коэффициента к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) (Ki,t) на i-й год его применения.

Согласно данной формуле размер коэффициента (Ki,t) рассчитывается как тариф на тепловую энергию (мощность), поставляемую t-й категории потребителей, действующий на дату окончания переходного периода (Tб,t), умноженный на произведение всех значений сложного коэффициента (1 + I_{J}^{\text{п}} + xt) для всех «j» от «k» (первого года, на который органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов утверждается предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность) до i-го года (последний год) применения формулы, определяемого как год, в рамках которого размер коэффициента (Ki,t) не станет равен единице, с делением полученного результата на предельный уровень цены на тепловую энергию (мощность) (Цпрi,t).

Сложный коэффициент фактически является учетом ежегодного изменения макроэкономических показателей и «инвестиционного коэффициента», определенного в соглашении об исполнении схемы теплоснабжения. Сложный коэффициент определяется как сумма единицы, индекса потребительских цен из актуального прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, ежегодно разрабатываемого Министерством экономического развития Российской Федерации и утверждаемого Правительством Российской Федерации ( I_{J}^{\text{п}} ), и «инвестиционного коэффициента» (xt) в диапазоне от 0,02 до 0,06.

Представленное в формуле 5 Правил ежегодное произведение означает учет изменения макроэкономических параметров с года окончания переходного периода до года достижения предельного уровня цены. Коэффициент рассчитывается ежегодно в отношении каждой категории потребителей в рамках каждой зоны деятельности единой теплоснабжающей организации.

Приведенная в пункте 5 Правил формула не противоречит Закону о теплоснабжении. Какого-либо нормативного правового акта большей юридической силы, который бы устанавливал иные правила определения количества полученной энергии, иной порядок расчетов за коммунальную услугу по отоплению в многоквартирных домах и которому бы не соответствовали оспоренные в части Правила, не имеется.

Доводы административного истца о том, что формула содержит неопределенные значения переменных «П», «п», «j», «i», «I», являются несостоятельными и основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Пунктом 2 Правил установлено, что понятия, используемые в Правилах, употребляются в значениях, определенных Законом о теплоснабжении и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях от 14 апреля 2008 г. № 7-П, от 5 марта 2013 г. № 5-П, от 31 марта 2015 г. № 6-П, от 4 июня 2015 г. № 13-П, от 22 июня 2017 г. № 16-П и от 8 декабря 2017 г. № 39-П, требование определенности правового регулирования, обязывающее законодателя формулировать правовые предписания с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину (объединению граждан) сообразовывать с ними свое поведение — как запрещенное, так и дозволенное, не исключает использования оценочных или общепринятых понятий, значение которых должно быть доступно для восприятия и уяснения субъектами правоотношений либо непосредственно из содержания нормативного положения или из системы взаимосвязанных положений, рассчитанных на применение к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций, либо посредством выявления более сложной взаимосвязи правовых предписаний, в частности с помощью даваемых судами разъяснений. Отсутствие легальной дефиниции того или иного понятия само по себе не может рассматриваться как вносящее в правовое регулирование неопределенность, не позволяющую субъектам соответствующих правоотношений и правоприменительным органам осознавать и единообразно применять правила поведения, установленные нормами, в которых данное понятие используется.

Национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов», утвержденным и введенным в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 8 декабря 2016 г. № 2004-ст, предусмотрено употребление в текстах документов только общепринятых аббревиатуры и графических сокращений.

Приведенные в пункте 5 Правил символы «П», «п», «j», «i», «I» являются общепринятыми математическими понятиями.

Так, символ «П» в качестве математической операции «произведение» является устоявшимся и закреплен в разделе 9 «Операции» национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 54521-2011 «Статистические методы. Математические символы и знаки для применения в стандартах», утвержденного и введенного в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 24 ноября 2011 г. № 595-ст, в частности в строке 9.8 таблицы 9.1 этого раздела содержится выражение, его значение и устный эквивалент, а также примеры и пояснения, на основании которых можно полностью и однозначно интерпретировать множитель из формулы пункта 5 Правил, выраженный произведением.

Переменная «I» имеет надстрочный и подстрочный знаки — верхний и нижний индексы (числовой или буквенный указатель, которым снабжаются математические выражения для того, чтобы отличать их друг от друга): I_{J}^{\text{п}} .

Верхний индекс (знак «п») не является переменной величиной, а представляет собой строчную русскую букву «п», выполненную наклонным шрифтом (первая буква слова «прогнозный»), которая дает указание, что переменная «I» является прогнозным индексом потребительских цен, что позволяет отличить ее от других величин.

Данное описание установлено абзацем шестым пункта 5 Правил, согласно которому I_{J}^{\text{п}} — прогнозный показатель индекса потребительских цен, определенный в базовом варианте прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на j-й год (в среднем за год к предыдущему году — при наличии).

Нижний индекс (знак «j») является переменной величиной, которая считается заданной, так как в формуле пункта 5 Правил под знаком «П» (операция произведения) указано множество принимаемых ею значений (от k — первого года до i — последнего года, когда размер коэффициента к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) на i-й год его применения (Ki,t) менее или равен нулю либо более единицы).

Индекс «j», являющийся переменной величиной, однозначно определяется на множество лет от k до i. Из этого следует, что переменная I_{J}^{\text{п}} может иметь множество разных значений, определяемых значением индекса «j».

Таким образом, в оспариваемом акте содержится исчерпывающее описание переменного индекса «j», необходимого для определения значения переменной I_{J}^{\text{п}} , а необходимость в описании текстового указателя «п» отсутствует.

Не может быть признан состоятельным и довод административного истца о том, что прогнозный показатель индекса потребительских цен, определенный в базовом варианте, может использоваться правоприменителем произвольно из любого среднесрочного прогноза, принятого на момент расчета размера понижающего коэффициента.

Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» под прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации понимает документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о внешних и внутренних условиях, направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный или долгосрочный период (пункт 23 статьи 3), порядок разработки и корректировки которого на среднесрочный период определяется Правительством Российской Федерации (часть 7 статьи 26).

Правительство Российской Федерации постановлением от 14 ноября 2015 г. № 1234 утвердило Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, в пункте 2 которых установило, что среднесрочный прогноз разрабатывается ежегодно на очередной финансовый год и плановый период Министерством экономического развития Российской Федерации на основе анализа внешних и внутренних условий социально-экономического развития Российской Федерации с учетом основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики, а также на основе данных, представляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другими участниками стратегического планирования.

Аналогичное предписание, предусматривающее ежегодную разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, закреплено также в пункте 2 статьи 173 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Пункт 5 Правил не предполагает разночтений при выборе используемого для расчета значений показателя I_{J}^{\text{п}} , этот показатель принимается из актуального на момент применения формулы прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период для года, на который осуществляется расчет.

Данный показатель публикуется на официальном сайте Министерства экономического развития Российской Федерации (https://www.economy.gov.ru/material/directions/makroec/prognozy_socialno_ekonomicheskogo_razvitiya/).

Вопреки доводам административного истца необходимость механизма определения соразмерности величин в оспариваемом акте отсутствует, поскольку операция суммирования осуществляется между величинами, имеющими одинаковое числовое выражение.

Исходя из изложенного оспариваемая норма какой-либо неопределенности не содержит, а доводы административного истца сводятся к требованию об осуществлении нормативного правового регулирования, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации, а также иных судов.

Учитывая, что оспариваемое положение Правил не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления А. о признании недействующим пункта 5 Правил определения в ценовых зонах теплоснабжения сторонами соглашения об исполнении схемы теплоснабжения размера коэффициента к предельному уровню цены на тепловую энергию (мощность) и срока его применения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2018 г. № 860, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий судья Верховного Суда Российской Федерации О. Н. Нефедов

Судьи Верховного Суда Российской Федерации В. С. Кириллов С. И. Кузьмичев

---