Решение Верховного Суда РФ от 15.02.2023 № АКПИ22-1293

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца четвертого пункта 60 требований к подготовке межевого плана и состава содержащихся в нем сведений, утв. Приказом Росреестра от 14.12.2021 № П/0592>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению саморегулируемой организации Союза «Некоммерческое объединение кадастровых инженеров» о признании недействующим абзаца четвертого пункта 60 требований к подготовке межевого плана и состава содержащихся в нем сведений, утвержденных приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 14 декабря 2021 г. № П/0592,

приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 14 декабря 2021 г. № П/0592 (далее также — Приказ № П/0592) утверждены форма межевого плана согласно приложению № 1 к данному приказу и требования к подготовке межевого плана и состав содержащихся в нем сведений (далее также — Требования) согласно приложению № 2 к данному приказу. Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 31 марта 2022 г., регистрационный номер 68008, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 31 марта 2022 г.

Согласно пункту 60 Требований в случае если в результате выполнения кадастровых работ в связи с уточнением местоположения границ земельного участка или образованием земельного участка в целях осуществления государственного кадастрового учета земельного участка — объекта кадастровых работ требуется внесение в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 43 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее — Федеральный закон № 218-ФЗ), изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости (далее также — ЕГРН) о координатах отдельных (не всех) характерных точек границ земельных участков, смежных (имеющих общие точки и (или) части границ) с земельным участком — объектом кадастровых работ, сведения о координатах которых соответствуют установленным на основании части 13 статьи 22 Федерального закона № 218-ФЗ требованиям к описанию местоположения границ земельных участков, подготовка межевого плана осуществляется с учетом следующего:

реквизиты «1» и «2» раздела «Сведения об уточняемых земельных участках», содержащие сведения о смежном земельном участке, заполняются в отношении только тех характерных точек и частей границ таких смежных земельных участков, местоположение которых было определено в ходе выполнения кадастровых работ и сведения о которых необходимо изменить в ЕГРН при осуществлении государственного кадастрового учета в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 43 Федерального закона № 218-ФЗ (абзац второй);

список координат характерных точек границ смежного земельного участка в реквизите «1» раздела «Сведения об уточняемых земельных участках» начинается и заканчивается сведениями о характерных точках, значения координат которых содержатся в ЕГРН и в отношении которых не требуется внесение изменений по результатам кадастровых работ (абзац третий);

в реквизите «3» раздела «Сведения об уточняемых земельных участках» в отношении таких смежных земельных участков заполняются строки «1» и «2», вычисление площадей таких смежных земельных участков осуществляется на основании значений координат, определенных кадастровым инженером в ходе выполнения кадастровых работ и содержащихся в ЕГРН в отношении характерных точек, значения координат которых не определялись в ходе кадастровых работ (абзац четвертый);

оформление Акта согласования в отношении земельного участка — объекта кадастровых работ осуществляется с соблюдением условий, установленных частью 2 статьи 43 Федерального закона № 218-ФЗ, оформление Акта согласования в отношении смежного земельного участка не требуется (абзац пятый).

Саморегулируемая организация Союз «Некоммерческое объединение кадастровых инженеров» (далее также — СРО Союз «Кадастровые инженеры») обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим абзаца четвертого пункта 60 Требований в той части, в которой он обязывает вычислять площадь смежных земельных участков и вносить в межевой план вычисленный показатель площади таких земельных участков, полагая его не соответствующим части 1 статьи 34, части 1 статьи 37 Конституции Российской Федерации, части 4.2 статьи 1, частям 1, 2 статьи 39 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» (далее — Закон о кадастровой деятельности), части 2 статьи 1, частям 8, 9, 13 статьи 22, частям 6 - 7.2 статьи 61 Федерального закона № 218-ФЗ.

В обоснование требований административный истец сослался на нарушение прав кадастровых инженеров ввиду формирования, по его мнению, заведомо недостоверных сведений, подлежащих внесению в ЕГРН, и указал, что содержание абзаца четвертого пункта 60 Требований предполагает вычисление кадастровыми инженерами площади смежных земельных участков без определения координат характерных точек и без осуществления обработки результатов определения таких координат, то есть без соблюдения этапов выполнения кадастровых работ, установленных частью 4.2 статьи 1 Закона о кадастровой деятельности.

Административный ответчик Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее также — Росреестр) в письменных возражениях и заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административный иск указали, что оспариваемые в части Требования утверждены федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представители административного истца СРО Союза «Кадастровые инженеры» Г., Д. и П. поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить.

Представители административного ответчика Росреестра З. и Н. в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска.

Минюст России направил письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Выслушав представителей сторон, изучив доводы заинтересованного лица, исследовав материалы дела, проверив оспариваемое положение нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением на территории Российской Федерации государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной регистрации, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, подлежащего такому учету, а также ведением Единого государственного реестра недвижимости и предоставлением сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, регулирует Федеральный закон № 218-ФЗ (часть 1 статьи 1).

Согласно пункту 7 части 2 статьи 14, части 1 статьи 22 названного закона основанием для осуществления государственного кадастрового учета при государственном кадастровом учете образуемых земельных участков, государственном кадастровом учете в связи с образованием части земельного участка (за исключением случая, предусмотренного частью 1 статьи 44 данного закона), государственном кадастровом учете в связи с изменением описания местоположения границ земельного участка и (или) его площади в случаях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 43 данного закона, является межевой план, представляющий собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или выписки из ЕГРН о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные сведения, внесенные в ЕГРН, и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в ЕГРН сведения о земельном участке или земельных участках.

Межевой план состоит из графической и текстовой частей (часть 5 статьи 22).

Форма и состав сведений межевого плана, требования к его подготовке, а также требования к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка устанавливаются органом нормативно-правового регулирования (часть 13 статьи 22).

Таким органом является Росреестр — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения ЕГРН и предоставления сведений, содержащихся в ЕГРН, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, кадастровой деятельности и кадастровых отношений, деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров (пункт 1 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457).

Оспариваемые в части Требования утверждены Росреестром при реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 218-ФЗ и указанным положением.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа № П/0592, утвердившего форму межевого плана и требования к подготовке межевого плана и состав содержащихся в нем сведений, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

С учетом изложенного оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Пункт 60 Требований устанавливает особенности подготовки межевого плана в случае, если в результате выполнения кадастровых работ в связи с уточнением местоположения границ земельного участка или образованием земельного участка в целях осуществления государственного кадастрового учета земельного участка — объекта кадастровых работ требуется внесение в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 43 Федерального закона № 218-ФЗ, изменений в сведения ЕГРН о координатах отдельных (не всех) характерных точек границ земельных участков, смежных (имеющих общие точки и (или) части границ) с земельным участком — объектом кадастровых работ, сведения о координатах которых соответствуют установленным на основании части 13 статьи 22 Федерального закона № 218-ФЗ требованиям к описанию местоположения границ земельных участков.

Доводы административного истца о несоответствии оспариваемого в части абзаца четвертого пункта 60 Требований указанным в административном исковом заявлении нормативным правовым актам являются несостоятельными, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства.

В соответствии с положениями частей 1, 2, пунктов 3 и 9 части 4 статьи 8 Федерального закона № 218-ФЗ наряду с иными подлежащими внесению в кадастр недвижимости основными характеристиками объекта недвижимости, позволяющими определить такой объект недвижимости, включая земельный участок, в качестве индивидуально-определенной вещи, отнесены описание местоположения объекта недвижимости и его площадь.

Статьей 22 указанного закона, закрепляющей требования к межевому плану, определено, что местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части (часть 8); площадью земельного участка, определенной с учетом установленных в соответствии с данным законом требований, является площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость (часть 9).

Таким образом, площадь земельного участка, являясь характеристикой, производной от описания местоположения границ земельного участка в виде списка координат характерных точек его границ, изменяется в случае изменения описания местоположения границ земельного участка. При этом согласно подпункту 1 пункта 24 Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, установленного приказом Росреестра от 1 июня 2021 г. № П/0241, при описании местоположения земельного участка указывается список координат характерных точек границ земельного участка (обозначения характерных точек границ земельного участка, значения координат характерных точек границ (контура) земельного участка в метрах с округлением до 0,01 метра с указанием при наличии метода и погрешности определения координат, системы координат, описания их закрепления на местности).

Частью 2 статьи 43 Федерального закона № 218-ФЗ предусмотрено, что если при государственном кадастровом учете в связи с уточнением местоположения части границ земельного участка, которая одновременно является общей частью границ других земельных участков, и (или) изменением площади земельного участка требуется внесение изменений в содержащиеся в ЕГРН сведения о местоположении границ и (или) площади смежных с ним земельных участков (если описание местоположения их границ соответствует установленным в соответствии с данным законом требованиям), орган регистрации прав одновременно с осуществлением государственного кадастрового учета вносит соответствующие изменения в сведения, содержащиеся в ЕГРН, о местоположении границ (частей границ) и площади указанных смежных земельных участков. При этом представление дополнительных заявлений о государственном кадастровом учете изменений в сведениях, содержащихся в ЕГРН, в отношении указанных смежных земельных участков не требуется. В указанном случае местоположение границ земельных участков считается согласованным только при наличии в акте согласования местоположения границ личных подписей всех заинтересованных лиц или их представителей. Правила данной части применяются также в случае, если в связи с образованием земельных участков одновременно осуществлено уточнение местоположения части (частей) границ других земельных участков, которая является общей частью (которые являются общими частями) границ образуемого земельного участка.

Согласно приведенным нормативным положениям в указанных случаях изменению подлежат не только содержащиеся в ЕГРН сведения об описании местоположения границ смежных земельных участков, но и его сведения о площади постольку, поскольку изменение границ влечет изменение площади.

Пункт 60 Требований обеспечивает реализацию части 2 статьи 43 Федерального закона № 218-ФЗ, предусматривающей изменение площади смежного земельного участка в установленных указанной нормой случаях, при том что условием применения этой нормы является наличие в отношении границ смежного земельного участка описания их местоположения, соответствующего установленным названным законом требованиям.

Абзацем вторым пункта 60 Требований предписывается, что реквизиты «1» и «2» раздела «Сведения об уточняемых земельных участках», содержащие сведения о смежном земельном участке, заполняются в отношении только тех характерных точек и частей границ таких смежных земельных участков, местоположение которых было определено в ходе выполнения кадастровых работ и сведения о которых необходимо изменить в ЕГРН при осуществлении государственного кадастрового учета в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 43 Федерального закона № 218-ФЗ.

Использование для определения (вычисления) значения площади смежного земельного участка (с учетом изменения описания местоположения его границ) указываемых в межевом плане значений координат характерных точек границ смежного земельного участка не противоречит частям 8 и 9 статьи 22 Федерального закона № 218-ФЗ.

В случае, если в отношении смежного земельного участка в ЕГРН содержится описание местоположения его границ, соответствующее требованиям, установленным на основании части 13 статьи 22 Федерального закона № 218-ФЗ, включая требования к точности определения координат характерных точек границ земельных участков, а в ходе выполнения кадастровых работ в отношении земельного участка — объекта кадастровых работ было определено местоположение характерных точек и частей границ земельного участка объекта кадастровых работ, являющихся одновременно частями границ и характерными точками границ указанного смежного земельного участка, то исходя из положений части 1 статьи 43 указанного закона такими кадастровыми работами одновременно уточняется местоположение границ смежного земельного участка.

Части 2 статьи 1 Федерального закона № 218-ФЗ, определяющей ЕГРН как свод достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с данным законом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с этим законом сведений, оспариваемое нормативное положение не противоречит, поскольку предусматривает указание в межевом плане и впоследствии в ЕГРН достоверного значения площади смежного земельного участка, вычисляемой, в частности, на основании определяемых кадастровым инженером значений координат характерных точек границ такого земельного участка и подлежащих внесению в ЕГРН взамен ранее внесенных сведений.

Вопреки доводам административного истца оспариваемый абзац четвертый пункта 60 Требований соответствует части 4.2 статьи 1 Закона о кадастровой деятельности, согласно которой при выполнении кадастровых работ кадастровыми инженерами определяются координаты характерных точек границ земельного участка (части земельного участка), осуществляется обработка результатов определения таких координат, в ходе которой в том числе определяется площадь объектов недвижимости.

По смыслу приведенной нормы Закона о кадастровой деятельности обработка результатов определения координат, в ходе которой определяется площадь объектов недвижимости, является составной частью кадастровых работ. При этом обработка результатов определения координат и определение (вычисление) площади объектов недвижимости осуществляются в том случае, если при выполнении кадастровых работ кадастровыми инженерами были определены координаты характерных точек границ или контура соответствующего объекта недвижимости (земельного участка).

Применительно к части 2 статьи 43 Федерального закона № 218-ФЗ при определении координат характерных точек границ объекта кадастровых работ, общих для смежного земельного участка, кадастровый инженер фактически в ходе этих же кадастровых работ одновременно определяет координаты характерных точек границ смежного земельного участка без заключения договора подряда в отношении смежного земельного участка. Обязанность без заключения такого договора по обработке результатов определения координат, в ходе которой должна быть определена (вычислена) площадь смежного земельного участка и ее значение указано в межевом плане в разделе о смежном земельном участке, возникает у кадастрового инженера в соответствии с частью 4.2 статьи 1 Закона о кадастровой деятельности.

В связи с тем, что орган регистрации прав не уполномочен осуществлять вычисление площади земельных участков на основании значений координат характерных точек границ земельных участков, если в результате уточнения местоположения границ смежного земельного участка будет изменено только описание местоположения границ без одновременного изменения значения площади смежного земельного участка, такие действия повлекут недостоверность сведений в ЕГРН о смежном земельном участке: площадь смежного земельного участка, вычисленная по координатам, которые будут содержаться в записи ЕГРН о смежном земельном участке после государственного кадастрового учета земельного участка — объекта кадастровых работ, не будет соответствовать площади смежного земельного участка, указанной в ЕГРН и не измененной в результате таких действий.

Частями 6 - 7.2 статьи 61 Федерального закона № 218-ФЗ, на несоответствие которым Требований в оспариваемой части ссылается административный истец, установлен порядок исправления выявленных органом регистрации прав реестровых ошибок в сведениях ЕГРН о местоположении границ земельных участков.

В соответствии с частью 3 статьи 61 Федерального закона № 218-ФЗ реестровая ошибка — это воспроизведенная в ЕГРН ошибка, содержащаяся в межевом плане, техническом плане, карте-плане территории или акте обследования, возникшая вследствие ошибки, допущенной лицом, выполнившим кадастровые работы или комплексные кадастровые работы, или ошибка, содержащаяся в документах, направленных или представленных в орган регистрации прав иными лицами и (или) органами в порядке межведомственного информационного взаимодействия, а также в ином порядке, установленном Федеральным законом № 218-ФЗ, либо в порядке, установленном для осуществления государственного кадастрового учета до дня вступления в силу данного закона.

Абзац четвертый пункта 60 Требований в части необходимости внесения в межевой план вычисленного показателя площади смежных земельных участков указанным положениям статьи 61 Федерального закона № 218-ФЗ не противоречит, поскольку частью 2 статьи 43 названного закона не установлены ограничения допустимого объема изменения сведений ЕГРН в случае осуществления государственного кадастрового учета в порядке, установленном этой нормой, а внесенные кадастровым инженером данные в раздел «Сведения об уточняемых земельных участках» межевого плана могут явиться основанием для принятия органом регистрации прав решения о необходимости устранения реестровой ошибки.

Частям 1, 2 статьи 39 Закона о кадастровой деятельности, регламентирующим порядок согласования местоположения границ земельных участков, оспариваемые нормативные положения не противоречат, так как вопросы оформления акта согласования местоположения границ по результатам проведенного согласования местоположения границ земельных участков в случае, предусмотренном частью 2 статьи 43 Федерального закона № 218-ФЗ, не регулируют.

Довод СРО Союза «Кадастровые инженеры» о том, что внесение кадастровым инженером в межевой план сведений о вычисленной им площади смежного земельного участка может повлечь привлечение его к ответственности, предусмотренной статьей 14.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьей 170.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, ничем не подтвержден и носит предположительный характер.

Абзац четвертый пункта 60 Требований не содержит запретов на использование кадастровым инженером своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не ограничивает право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, следовательно, положениям части 1 статьи 34, части 1 статьи 37 Конституции Российской Федерации, на которые ссылается административный истец, не противоречит.

Оспариваемые нормативные положения не нарушают прав административного истца в упоминаемых им аспектах, соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечет принятие решения об отказе в удовлетворении заявленных требований согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления саморегулируемой организации Союза «Некоммерческое объединение кадастровых инженеров» о признании недействующим абзаца четвертого пункта 60 требований к подготовке межевого плана и состава содержащихся в нем сведений, утвержденных приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 14 декабря 2021 г. № П/0592, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---