Решение Верховного Суда РФ от 17.02.2022 № АКПИ21-974

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 39 Инструкции о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения, утв. приказом МЧС РФ от 16.03.2007 № 140>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ф. о признании частично недействующим пункта 39 Инструкции о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения, утвержденной приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 16 марта 2007 г. № 140,

приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 16 марта 2007 г. № 140 (далее — Приказ) утверждена Инструкция о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения (далее — Инструкция). Нормативный правовой акт опубликован 30 апреля 2007 г. в издании «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 18, зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 4 апреля 2007 г., № 9205.

Согласно пункту 39 Инструкции требования пожарной безопасности, изложенные во вновь принятых нормативных документах, не распространяются на существующие объекты, здания и сооружения, введенные в действие в соответствии с ранее действовавшими нормативными документами, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких объектов, зданий (сооружений) в соответствии с новыми данными приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей.

Ф. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 39 Инструкции в той мере, в какой он допускает исключение из общего правила нераспространение требований пожарной безопасности, изложенных во вновь принятых нормативных документах, на существующие объекты, здания и сооружения, введенные в действие в соответствии с ранее действовавшими нормативными документами, случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких объектов, зданий (сооружений) в соответствии с новыми данными приводит к недопустимому риску для безопасности жизни или здоровья людей, ссылаясь на его противоречие в оспариваемой части пунктам 1 и 2 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), части 4 статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон № 123-ФЗ), несоответствие принципу правовой определенности и нарушение его права собственности.

В обоснование заявленного требования административный истец указывал, что является собственником жилого дома и земельного участка, на котором в 2008 году возвел пристрой к жилому дому с соблюдением действовавших в этот период времени требований пожарной безопасности, однако в 2020 году решением суда на него была возложена обязанность возведения противопожарной стены ввиду нарушения при строительстве требований законодательства, вступивших в силу после возведения им пристроя.

Административный истец Ф. и его представитель Б., надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, административный истец просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Административный ответчик Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС России) и заинтересованное лицо Минюст России в письменных возражениях на административное исковое заявление указали, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, оспариваемое положение не противоречит актам большей юридической силы и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

В судебном заседании представитель МЧС России А. поддержал изложенную в возражениях правовую позицию, просил отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России заявил о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Обсудив доводы административного истца, выслушав объяснения административного ответчика, исследовав отзыв заинтересованного лица, проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Основополагающими законодательными актами в области пожарной безопасности являются Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон № 69-ФЗ), определяющий общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, и Федеральный закон № 123-ФЗ, устанавливающий основные положения технического регулирования в указанной сфере и общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции).

В соответствии со статьей 20 Федерального закона № 69-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент издания Приказа) нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов по пожарной безопасности. Нормативное регулирование в области пожарной безопасности — установление уполномоченными государственными органами в нормативных документах обязательных для исполнения требований пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности (части первая - третья).

Порядок разработки, введения в действие и применения других нормативных документов по пожарной безопасности устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности. Нормативные документы по пожарной безопасности подлежат регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке (части четвертая и седьмая статьи 20 Федерального закона № 69-ФЗ (в редакции, действующей на момент издания Приказа).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, согласно пункту 1 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 (далее — Положение), является МЧС России, которое разрабатывает и утверждает (устанавливает) нормативные правовые акты по вопросам, касающимся установленной сферы деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 1, подпункт 2 пункта 8). Одной из основных задач МЧС России является организация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (подпункт 2 пункта 7).

Вместе с тем статья 16 Федерального закона № 69-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относит их участие в разработке и осуществлении государственной политики, в том числе принятии федеральных законов и иных нормативных правовых актов по пожарной безопасности и контроле за их исполнением (абзац второй).

Таким образом, Приказ, утвердивший оспариваемую в части Инструкцию, издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, порядок принятия и введения его в действие соблюден.

Федеральный закон № 123-ФЗ, принятый в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения (часть 1 статьи 1).

Согласно этому закону каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности, целью создания которой является предотвращение пожара, обеспечение безопасности людей и защита имущества при пожаре (части 1 и 2 статьи 5). Пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной либо в случае выполнения в полном объеме требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ), при этом пожарный риск не должен превышать допустимых значений, установленных Федеральным законом № 123-ФЗ, либо в случае выполнения в полном объеме требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ и нормативными документами по пожарной безопасности (часть 1 статьи 6).

Положения Федерального закона № 123-ФЗ об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты; разработке, принятии, применении и исполнении технических регламентов, принятых в соответствии с Федеральным законом 184-ФЗ, содержащих требования пожарной безопасности, а также нормативных документов по пожарной безопасности; разработке технической документации на объекты защиты (часть 2 статьи 1).

Техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации, правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. К нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований Федерального закона № 123-ФЗ (части 1 - 3 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ).

Часть 4 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ устанавливает, что в случае, если положениями этого закона (за исключением ряда статей) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений данного закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений приведенного федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Из анализа приведенных выше положений закона следует, что нормативные документы, содержащие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности и действовавшие в сфере регулирования до вступления в силу Федерального закона № 123-ФЗ, подлежат применению в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений этого закона при условии установления Федеральным законом более высоких требований к пожарной безопасности и только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта.

Пожарная безопасность, по смыслу статьи 1 Федерального закона № 69-ФЗ, представляет собой состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров, представляющих собой неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства.

Граждане имеют право на защиту их жизни, здоровья и имущества в случае пожара (статья 34 Федерального закона № 69-ФЗ).

Состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров обеспечивается в том числе приведением введенных в эксплуатацию зданий в соответствие с актуальными требованиями пожарной безопасности.

Системный анализ указанных выше норм позволяет сделать вывод о том, что содержание пункта 39 Инструкции согласуется с приведенными положениями федерального законодательства о пожарной безопасности и направлено на обеспечение прав граждан на защиту жизни и здоровья в случае возникновения пожара.

В связи с изложенным согласиться с утверждением административного истца о противоречии оспариваемой нормы статье 4 ГК РФ нельзя.

Инструкция, как это следует из пункта 1, определяет порядок разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями (независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности) нормативных документов по пожарной безопасности, порядок введения их в действие и применения.

Следовательно, положения Инструкции подлежат применению органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями при разработке нормативных документов по пожарной безопасности. При этом Инструкция определяет, что нормативные документы не должны содержать правовые нормы и применяются в соответствии с установленной в них областью применения при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений (пункты 4 и 38 Инструкции).

Вопреки доводам Ф. пункт 39 Инструкции не содержит каких-либо неясностей, приводящих к неоднозначному его толкованию.

Принимая во внимание, что Инструкция в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, заявленное требование в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ф. о признании частично недействующим пункта 39 Инструкции о порядке разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями нормативных документов по пожарной безопасности, введения их в действие и применения, утвержденной приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 16 марта 2007 г. № 140, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---